Понятие антикоррупционных стандартов впервые было использовано в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятом Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ от 15 ноября 2003 г.
В нем под антикоррупционными стандартами понимаются единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы.[98]
Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятый на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 22–15 от 15 ноября 2003 г.), предусматривает (ст. 19) антикоррупционные стандарты в сферах государственной власти, государственной и муниципальной служб. Отмеченные антикоррупционные стандарты представляют собой единую систему гарантий, ограничений и запретов.
Требования к антикоррупционному поведению государственных служащих содержатся также в Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации (далее – Типовой кодекс), подготовленном Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации во исполнение рекомендации Группы государств против коррупции (ГРЕКО). Отмеченные требования раскрываются преимущественно через запреты и должностные обязанности. В дальнейшем проект Типового кодекса прошел доработку и был одобрен решением Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции 23 декабря 2010 г.
В отношении государственных гражданских служащих запреты, ограничения, обязанности и дозволения установлены Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (гл. 3). Правовой статус муниципальных служащих закреплен в гл. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Дополнительные обязанности и ограничения установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Введение антикоррупционных стандартов для государственных гражданских служащих и муниципальных служащих предусматривает:
– систематизацию соответствующих положений Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»;
– выработку структуры (составных элементов) стандартов;
– установление механизма утверждения разработанных проектов стандартов.
Проведенный анализ позволяет выделить следующие структурные элементы антикоррупционных стандартов:
1. Предмет и сфера действия антикоррупционных стандартов.
2. Правовая основа.
3. Единая система запретов, ограничений, обязанностей и дозволений на государственной службе и муниципальной службе.
4. Организационные требования по соблюдению антикоррупционных стандартов.
Вместе с тем, несмотря на устанавливаемые унифицированные правила служебного поведения, реформирование системы государственной службы в России сталкивается со значительными трудностями, которые вызваны укоренившимися и застойными проблемами этого института: высокий уровень коррупции в системе государственной службы; малоэффективная деятельность государственных служащих; низкий уровень профессионализма и компетенции государственных служащих; отсутствие доверия населения к государственным служащим; нежелание государственных служащих повышать профессиональный уровень и овладевать новыми технологиями управления и т. д.
Весьма серьезной проблемой продолжает оставаться нежелание государственных служащих выполнять требования к служебному поведению, а также избегать конфликта интересов при прохождении государственной службы.
Совершенно очевидно, что мерами только уголовной ответственности изменить ситуацию в этом вопросе вряд ли представляется возможным. Следовательно, необходимо использовать другие правовые механизмы совершенствования деятельности государственных служащих.
К таким правовым механизмам, на наш взгляд, относится эффективная работа комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов.
Правовую основу деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих составляет Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Федеральный закон содержит общие положения и нормы, касающиеся правового статуса данных комиссий. В частности, ст. 19 Закона посвящена конфликту интересов, возникающих на гражданской службе. В ней находят свое отражение основные понятия: «конфликт интересов», «личная заинтересованность гражданского служащего» и основные правовые категории, в частности, регламентируется порядок создания и основные функции комиссий по соблюдению требований, предъявляемых к служебному поведению гражданских служащих.
Кроме того, порядок образования и деятельность комиссий устанавливаются Федеральным законом «О противодействии коррупции» и федеральным законодательством о государственной тайне и защите информации, в частности Федеральным законом от 27 июля 2006 г. «О персональных данных» и Указом Президента РФ от 30 мая 2005 г. «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего РФ и ведении его личного дела».
Наиболее важным и детальным правовым актом, регулирующим деятельность комиссий по соблюдению требования к служебному поведению гражданских служащих и развивающим положения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», является Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов».
Данный Указ утверждает Положение о комиссиях, где раскрываются основные задачи и функции комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих. Если анализировать задачи комиссий, то основными можно назвать:
– содействие государственным органам в обеспечении соблюдения государственными гражданскими служащими РФ требований к служебному поведению;
– содействие государственным органам в урегулировании конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации.
Таким образом, поставленные перед данными комиссиями задачи обусловливают два основных направления их деятельности: с одной стороны, содействовать тому, чтобы гражданские служащие выполняли требования, предъявляемые к их служебному поведению, слаженно и эффективно, контролировать этот процесс, с другой стороны, осуществлять деятельность по урегулированию конфликта интересов, который неизбежно возникает на гражданской службе. Именно эти два направления указываются в качестве основных и приоритетных. Но нельзя не учитывать и другие сферы деятельности комиссий, которые непосредственно граничат или вытекают из основных направлений. Комиссии играют роль стабилизатора служебных отношений и гаранта их гармоничного и эффективного развития. Именно поэтому законодатель детально регламентирует порядок их создания в силу особого юридического статуса.
Комиссии по урегулированию конфликтов интересов образуются путем принятия специальных правовых актов государственных органов и функционируют на постоянной основе.
В состав комиссий входят:
– представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие;
– представитель соответствующего органа по управлению государственной службой;
– представители научных и образовательных учреждений в качестве независимых экспертов – специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой.
Наличие различных независимых представителей в составе комиссии свидетельствует о том, что законодатель стремится сделать работу данного органа более прозрачной и компетентной, тем самым увеличить эффективность его работы.
На наш взгляд, при формировании состава комиссий по урегулированию конфликтов интересов необходимо соблюдать все условия для исключения возможности возникновения конфликтов интересов уже внутри самой комиссии с тем, чтобы гипотетически такая ситуация не могла повлиять на принимаемые комиссиями решения. Это требование касается и приглашаемых экспертов.
Однако на практике возникает множество вопросов о независимости указанных представителей, в частности, отсутствует механизм отбора и приглашения данных представителей, не предусмотрены гарантии их независимости и ответственность, а также система оплаты их труда.
