Конституция 1977 г., по сути, закрепила стагнирующее состояние общества, государства и его важнейших институтов, подчеркнув природу местных Советов как звеньев единой системы органов государственной власти, решающих все вопросы местного значения, участвующих в реализации общегосударственных задач, подходя ко всем вопросам с точки зрения интересов общегосударственных и граждан, проживающих на территории Совета, проводя в жизнь решения вышестоящих органов и, в свою очередь, руководя деятельностью нижестоящих Советов. Круг, так сказать, замкнулся. Советы превратились, согласно Конституции СССР, в единую систему представительных органов государственной власти, в которой главным системообразующим фактором стало руководство вышестоящих органов власти нижестоящими.
Новая редакция Программы КПСС, принятая XXVII съездом партии в марте 1986 г., рассматривала Советы в контексте идей о все более полном осуществлении социалистического самоуправления народа, при котором управление не только реализовалось в интересах трудящихся, но и во все большей степени становилось непосредственным делом самих трудящихся. Советы в этом деле выполняли роль политической основы СССР, главного звена социалистического самоуправления народа. Предполагалось, что будет возрастать роль и ответственность местных Советов в обеспечении комплексного экономического и социального развития регионов, в самостоятельном решении задач местного значения, координации и контроле деятельности расположенных на их территории организаций. При этом подчеркивалась сохраняющаяся роль общенародного государства, которое не только не перерастает во всенародную организацию тружеников социалистического общества, но продолжает выступать главным орудием совершенствования социализма и его защиты на международной арене.
Таким образом, можно с уверенностью утверждать, что идея Советов (местных, в частности) довольно долго эксплуатировалась в идеологических целях компартией, с учетом того, что в общественном сознании эта идея, безусловно, сочеталась с представлениями о демократическом устройстве общества и государства на базе организаций, возникших благодаря творчеству самого народа. И когда от слов потребовалось перейти к делу, когда в повестку дня встал вопрос о глубоком реформировании общества, о разрушении административно-командной системы, тоталитарного государства, диктатуры компартии и ее аппарата, внимание народа обратилось к Советам, утверждению их полновластия. Выборы народных депутатов СССР в 1989 г., выборы в Верховные Советы республик и местные Советы в 1990–1991 гг. проходили под лозунгом «Вся власть Советам», подразумевавшим переход власти от КПСС к власти народа, объединенного Советами. В контексте этих требований был и лозунг организации местного самоуправления на основе Советов.
3. Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»
Это был первый закон о местном самоуправлении, аналогов которому в советском государстве не было. Член Политбюро ЦК КПСС В. И. Воротников, которому было по заведенному тогда в ЦК КПСС порядку поручено возглавлять на последних этапах рабочую группу по подготовке закона, на заседании группы, члены которой подчеркивали новаторский характер документа, заявил: «Не должно получиться так, будто мы сейчас только создали Советскую власть и формируем новый политический институт. Нужно как-то помягче это сделать, не так «в лоб». Государственные и общественные начала у нас сочетаются, другое дело, что они были деформированы, многое было у Советов отобрано, на разных уровнях проявляясь по-разному. Беда в том, что мы совершенно лишили самоуправления и самостоятельности низовые организации. Да и в высших сферах многие дела были в руках партийных органов». Но «помягче» не получилось, те, кто работал с самого начала над проектом закона, прекрасно понимали, что они должны помочь создать документ о новом политическом институте, и именно таким он, в конечном счете, и получился.
Надо иметь в виду существование у нас научной дисциплины «Советское строительство», предметом исследования которой служили Советы, а в задачу входила, в частности, разработка научных рекомендаций, улучшающих практику. Таких рекомендаций, изложенных в десятках монографий, сотнях научных статей, было много. Причем в научных трудах, созданных главным образом в 60—70-х гг., шла речь о сочетании общественных и государственных начал в Советах, о необходимости наделения их самостоятельностью в решении вопросов местного значения, о развитии демократических сторон в их деятельности и о многом другом. Ученые, поддерживавшие нить прогрессивной научной мысли в сфере российского государственного строительства и конкретно в области организации и деятельности представительных органов власти, начали предварительную работу по созданию проекта Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства».
Главное было в концепции. Что такое местное самоуправление, как сформулировать его понятие – вот один из главных вопросов, на который надо было сразу же отвечать. Профессора Г.В. Барабашев, К.Ф. Шеремет, М.И. Пискотин, автор этих строк и другие, основываясь на своих знаниях не только Советов, но и местного самоуправления в других государствах, вырабатывали нужные идеи.
Отдавая дань партийной идеологии, без чего тогда еще невозможно было работать, авторы проекта закона определили местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа. Вместе с тем они обозначили местное самоуправление только как территориальное самоуправление. Общественное самоуправление, самоуправление трудовых коллективов – это другие виды самоуправления, взаимодействующие с территориальным, но не входящие в его систему. «Нужно четко определить первый элемент местного самоуправления, – отстаивал свою позицию профессор Ю.А. Тихомиров, – субъект его. Местное самоуправление я не трактую как дела местные, изолированные от общегосударственных, республиканских. Нужно понимать дела местные как дела мои собственные. Дела республиканские – те, в которых я имею долю местную. Дела общесоюзные, в которых я тоже соучаствую, потому что и тут есть местная доля – экологические программы, целевые комплексные программы. Местное самоуправление нужно показать не как локальное, закрытое от Союза, республики или области, а как долю, которая имеет меру самостоятельности»[64]. Это была лишь одна сторона дела. Поэтому большинство высказалось за то, что местное (территориальное) самоуправление в общем плане – это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц на основе законов и соответствующей материально-финансовой базы. Нетрудно заметить, что здесь заложены основные, исходные, существенные стороны определения местного самоуправления, как мы его понимаем сейчас.
Радикальной мерой послужила ликвидация «двойного подчинения» исполнительных органов местного самоуправления. «В целях усиления самостоятельности местных Советов в решении вопросов при участии своего исполнительного аппарата, – говорил на очередном заседании рабочей группы Г.В. Барабашев, – надо установить, что двойное подчинение исполнительных комитетов, отделов и управлений сохраняется только в вопросах методического руководства и контроля законности, а также контроля исполнения законодательства и предписаний вышестоящих органов. В прочих вопросах вышестоящие исполнительные комитеты, их отделы и управления не могут вмешиваться в деятельность соответствующих нижестоящих подразделений аппарата местных Советов». К.Ф. Шеремет предложил отказаться от согласования руководителей местных органов управления, в частности отделов и управлений, при их назначении с соответствующими вышестоящими управлениями местных Советов. При этом он ссылался на существующую пока практику согласования с райкомом, горкомом партии, которого, по его мнению, достаточно: согласование по вертикали ничего не дает.
Развивая суть отмены двойного подчинения, Г.В. Барабашев отмечал, что вышестоящие органы не вправе менять планы работы нижестоящих исполнительных комитетов, отделов и управлений, давать прямые указания, касающиеся расходования бюджетных средств, требовать предварительного согласования актов этих органов по вопросам, относящимся к их собственной компетенции – к самостоятельной компетенции Советов. Вышестоящие органы управления не вправе осуществлять дисциплинарные полномочия в отношении руководителей и сотрудников исполнительного комитета нижестоящих Советов. Эти дисциплинарные полномочия должны осуществляться исключительно самим Советом и его исполнительным комитетом. Нигде в мире нет такого, чтобы взыскания руководителям муниципальных органов выносились вышестоящими властями. Другое дело, что вышестоящие органы, во Франции например, могут отстранять от должности муниципальных служащих.
