В-третьих, в содержании хозяйственной теории смешивался статус самоуправляющихся территориальных единиц со статусом частноправовых объединений (благотворительных обществ, хозяйственных компаний). Н. М. Коркунов, указывая на этот недостаток, отмечал: «…если моим убеждениям или интересам не удовлетворяет данный промышленный, благотворительный, научный, религиозный союз, я могу, не меняя других условий моей жизни и деятельности, стать членом другого союза. Но если та община, в которой я живу, не чинит дорог, не заводит школ, не обеспечивает санитарных условий жизни, то я не могу, сохраняя то же место жительства, найти удовлетворения этим потребностям в деятельности какой-нибудь другой общины»[20].
В-четвертых, представители анализируемой теории делали неверный вывод о том, что существование местных самоуправляющихся сообществ является, подобно частноправовым объединениям, делом сугубо добровольным. Между тем, по мнению Н. М. Коркунова, существование местных самоуправляющихся общин является обязательным. «Существование и деятельность местных общений, хотя и самоуправляющихся, не факультативны, а обязательны. Они не только могут быть, но и должны быть; государство не только допускает их, а требует»[21].
Обязательное существование местных самоуправляющихся сообществ Н. М. Коркунов выводит из интересов социально-экономического развития территорий. «Каким бы избытком сил ни располагала община, она может все-таки действовать только в пределах своей территории, она все-таки не может заменить собой деятельность других общин. Поэтому для того, чтобы задачи, составляющие предмет деятельности местных общений, нашли свое повсеместное осуществление в государстве … надо, чтобы все части государственной территории входили в состав таких местных общений. Вот почему государство и не может допустить факультативное существование местных общений, а обязательно организует их во всех частях государства»[22].
В-пятых, в рамках хозяйственно-общественной теории местного самоуправления делался вывод о том, что местные органы, являющиеся частноправовыми объединениями, выполняют только частноправовые функции, однако на практике повсеместно органы самоуправления осуществляли и функции, носящие публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (сбор налогов, принятие общеобязательных решений). Кроме того, как отмечают большинство современных государствоведов, «нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т. п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства»[23].
По мнению Н. И. Лазаревского, слабое место хозяйственно-общественной теории состоит даже «не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам местного самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть»[24].
Учитывая все приведенные недостатки, можно присоединиться к мнению Л. И. Лазаревского, Б. Чичерина, В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, И. Д. Беляева, Н. М. Коркунова, которые утверждали, что эта теория не имеет перспектив и не жизненна. Н. М. Коркунов при этом отмечал: «При ближайшем анализе нетрудно убедиться, что общественная теория не дает понятию самоуправления прочного научного обоснования, а, напротив, приводит к совершенному отрицанию за самоуправлением значения самостоятельного принципа»[25].
В силу отмеченных противоречий идеи, провозглашавшие абсолютное противопоставление общины государству, можно отнести к разряду спорных. В связи с этим теоретики местного самоуправления постепенно приходят к выводу о том, что правильнее будет рассматривать местное самоуправление как форму распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями. По мнению П. А. Ашлей, это было обусловлено тем, что «опыт, прежний и новый, убедительно показал, что вполне централизованная бюрократия – т. е. самовосполняющаяся группа должностных лиц, действующая из одного центра и ответственная лишь сама перед собой, – не может вести управление обширной страны: она склонна игнорировать различия в местных условиях, застыть в своих идеях и приемах и казаться перегруженною; рано или поздно неизбежным становится ее крушение, поэтому необходимость определенной автономии мест не вызывает сомнений»[26].
В связи с этим основной проблемой в рамках теории местного самоуправления является вопрос об установлении правильного соотношения между центральными и местными органами, а применительно к правовой материи – вопрос о содержании муниципальных публично-правовых институтов. Причем, как показывает история, решение этого вопроса сопряжено с большими трудностями.
Квинтэссенцию данной проблемы можно сформулировать следующим образом:
1) государство для обеспечения управляемости страной и выполнения требований закона должно сохранять определенный контроль за деятельностью местных учреждений;
2) однако контроль не должен подавлять предприимчивость, инициативу и чувство ответственности системы местного самоуправления.
Эта проблема, возникшая более ста лет тому назад, полностью не решена ни в одной стране и, естественно, представляет интерес для российских государствоведов. Все это заставляет многих современных ученых обращаться к решению данного вопроса и предлагать свои пути решения.
Одним из вариантов решения является государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны немецкими учеными Лоренцем Штейном и Рудольфом Гнейстом. Более детально положения данной системы взглядов были развиты российскими теоретиками местного самоуправления, среди которых можно выделить И. Д. Беляева, В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, А. Градовского, Н. И. Лазаревского.
Г. С. Михайлов видит сущность этой теории в том, что «органы местного самоуправления являются органами государственного управления и их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление – вот откровенный вывод школы германских юристов»[27].
Отстаивая базовые положения государственной теории местного самоуправления, Н. И. Лазаревский отмечал:
1) в самоуправлении нельзя видеть осуществления общинами и другими самоуправляющимися единицами непосредственно им принадлежащих и не от государства полученных прав на заведование своими делами, и, следовательно, самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;
2) в самоуправлении нельзя видеть заведования какими бы то ни было негосударственными делами управления;
3) в самоуправлении нельзя видеть осуществления задач управления не самим государством, а какими-либо другими публично-правовыми юридическими лицами, которым государство передает принадлежащие ему правительственные права, и, следовательно, самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;
4) сущность самоуправления нельзя видеть в том, что государство действует через лиц, принадлежащих не к правительственному организму, а к местному обществу, и что, следовательно, органы самоуправления являются непосредственными органами и представителями самого государства[28].
Сторонники государственной теории местного самоуправления обосновывали мысль о том, что многие предметы ведения местного самоуправления входят в компетенцию государственного механизма, следовательно, если одни и те же задачи выполняют и государство и местные образования, то неправомерно говорить о негосударственном характере местного самоуправления.
К примеру, В. П. Безобразов утверждал, что «чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, тем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти – раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических»[29].
В рамках данной теории предполагается, что все полномочия местного самоуправления производны от государственного публичного образования. Однако местное самоуправление, в отличие от государственного управления, осуществляется не государственными чиновниками, а посредством активного участия местных жителей. Поэтому, считают последователи данной теории, нельзя утверждать, что вопросы местного значения имеют специфическую природу, отличную от государственной. При этом делегирование государственных полномочий на местный уровень обусловлено более эффективным решением этих вопросов на местном уровне, так как при централизованном государственном управлении чиновники очень зависимы и во многом лишены инициативы и самостоятельности. При организации местной власти на принципах самоуправления местные чиновники представляют непосредственно население и зависят не только от государства, но и от местного населения.
