Проект плана правотворческой деятельности разрабатывается и утверждается председателем представительного органа (совместно с заместителем председателя и председателями комитетов (комиссий), если они есть). В основе плана лежат правотворческие предложения главы муниципального образования, депутатов, жителей муниципального образования. После утверждения плана он направляется всем субъектам права правотворческой инициативы и, как правило, публикуется в муниципальных средствах массовой информации или иным образом обнародуется (размещается на информационном стенде, публикуется в интернете и т. п.). В рамках правотворческого процесса представительный орган местного самоуправления принимает путем голосования решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (нормативные правовые акты), а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (индивидуальные правовые акты, принимаемые с целью осуществления распорядительной деятельности). Кроме того, представительный орган может принимать обращения (акты, не носящие правового характера, излагающие позицию представительного органа по вопросам, не относящимся к организации его работы) и декларации (акты торжественного характера, формулирующие общие принципы, цели и т. п.).
Правовые акты представительного органа местного самоуправления принимаются простым большинством голосов от установленного числа его депутатов, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования или регламентом представительного органа. Решения представительного органа, являющиеся нормативными правовыми актами, подписывает глава муниципального образования в порядке, установленном федеральным законодательством, уставом муниципального образования и регламентом представительного органа. Правовые акты ненормативного характера и иные документы представительного органа подписывает его председатель.
Субъектами правотворческой инициативы являются депутаты, депутатские объединения, комитеты (комиссии) представительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, группа граждан, осуществляющая правотворческую инициативу, иные субъекты, предусмотренные уставом муниципального образования. В ряде случаев устав муниципального образования может предоставить право исключительной правотворческой инициативы, например, проект местного бюджета, как правило, имеет право вносить в представительный орган местного самоуправления только глава муниципального образования. Внесенные проекты правовых актов обычно могут быть отозваны инициаторами до начала их рассмотрения.
Следует отметить, что нормы Федерального закона № 131 определили ряд требований к организации нормотворческого процесса в муниципальных образованиях. Так, любые нормативные акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.
Вносимый в представительный орган проект нормативного правового акта должен быть изложен в виде правовых предписаний, соответствующих действующему законодательству. Председатель представительного органа определяет по каждому проекту правового акта ответственного депутата или (если есть) комитет (комиссию). Ответственный депутат, комитет (комиссия) формируют рабочую группу, которая на основе материалов, представленных инициатором проекта правового акта, представленных заключений, выработанных результатов обсуждения готовит проект к вынесению на рассмотрение представительным органом. Подготовленный к рассмотрению проект включается в повестку дня и обсуждается на заседании представительного органа местного самоуправления. Основными элементами процедуры рассмотрения проекта решения на заседаниях представительного органа являются доклад инициатора проекта, содоклад (в предусмотренных случаях), вопросы докладчику, прения, внесение поправок и голосование по проекту правового акта. Голосование депутатов по проекту правового акта является личным, т. е. голосование одного депутата за другого недопустимо. Голосование может быть открытым или тайным, причем открытое голосование может быть поименным (в стенограмме отражается позиция каждого депутата). Проект правового акта считается принятым, если за него подается простое большинство голосов от определенного уставом числа депутатов представительного органа, за исключением случаев, установленных федеральными законами и уставом муниципального образования (эти случаи обычно устанавливают требование о необходимости наличия квалифицированного большинства голосов: например, для принятия устава необходимо две трети голосов депутатов). В случае нарушения материальных или процедурных норм при проведении голосования, а также по предложению депутатов (поддержанных решением представительного органа) по одному и тому же вопросу может быть проведено повторное голосование.
По итогам рассмотрения проект правового акта может быть взят за основу (в первом чтении): это означает, что принятый текст будет дорабатываться путем внесения в него поправок. При отсутствии поправок или предложений о поправках проект может быть принят в целом (во втором чтении или в двух чтениях сразу): это означает одобрение представительным органом местного самоуправления правового акта и направление его на подписание и обнародование. Наконец, по итогам рассмотрения представительный орган местного самоуправления может принять решение об отклонении проекта правового акта или переносе его рассмотрения на более поздний срок. В случае отклонения проекта представительный орган должен направить его либо на дополнительную доработку, либо признать дальнейшую работу над документом нецелесообразной. При внесении альтернативных проектов решений по одному и тому же вопросу представительный орган обсуждает их одновременно и принимает один из них за основу (или в целом), а другой (другие) отклоняет.
Принятые представительным органом местного самоуправления нормативные правовые акты направляются на подписание главе муниципального образования. Текст решения визируется ответственным депутатом, председателем комитета (комиссии), внесшим проект решения, и (если данное должностное лицо предусмотрено уставом) руководителем аппарата представительного органа, которые несут ответственность за соответствие направляемого текста тексту решения, принятому представительным органом.
Согласно части 13 ст. 35 Федерального закона № 131 нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Таким образом, глава муниципального образования становится обязательным участником правотворческого процесса. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Отклоненный нормативный правовой акт вновь рассматривается представительным органом. Если при повторном рассмотрении данный правовой акт одобряется в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит обязательному подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. Правовые акты, принятые представительным органом, вступают в силу в день их опубликования в официальном издании муниципального образования, если иное не указано в самом акте.
§ 3. Глава муниципального образования
Действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» достаточно подробно определяет статус главы муниципального образования. Согласно его положениям глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Устав муниципального образования вправе определить порядок избрания главы муниципального образования: на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава (вариант для небольших сельских поселений – сходом граждан с обязательным замещением должности главы местной администрации). При этом пункт 3 части 2 ст. 36 Федерального закона содержит нормы, которые предписывают главе муниципального образования, в случае его избрания представительным органом муниципального образования, в обязательном порядке стать председателем представительного органа. Данное положение свидетельствует о том, что федеральный законодатель разграничивает функции органов муниципальной власти на уровне местного самоуправления: глава муниципального образования либо отделяется от представительного органа местного самоуправления особым порядком формирования, либо, наоборот, остается связанным с ним посредством введенного запрета. Равным образом следует трактовать и запрет, содержащийся в пункте 4 части 2 ст. 36 Федерального закона, согласно которому глава муниципального образования не может быть одновременно и председателем представительного органа муниципального образования, и главой местной администрации (ситуация, распространенная во многих муниципальных образованиях до принятия действующего Федерального закона).
