Глава VIII.Территориальное устройство местного самоуправления
1. Типология муниципальных образований
Федеральный закон № 131-ФЗ определил новые подходы к территориальному устройству местного самоуправления. Закон устранил неопределенность и разноголосицу в федеральном и региональном регулировании этого устройства, приводившие на практике к противоречивым и необоснованным решениям и усложнению выполнения функций местной власти.
Конституция РФ, определяя городские и сельские поселения в качестве территориальных единиц местного самоуправления, устанавливает в то же время, что местное самоуправление осуществляется и на других территориях. Понятие «других территорий» стало предметом многолетнего спора о его содержании. Термин «поселение» тоже оказался дискуссионным. Федеральный закон № 131-ФЗ делает решительный шаг к однозначной трактовке конституционных положений. Он их конкретизирует и развивает, определяя пути воплощения в жизнь.
Как и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, новый Закон провозглашает обязательность осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, но, в отличие от прежнего Закона, не просто декларирует эту обязательность, но и закрепляет формы и способы ее обеспечения.
Вся территория субъекта Федерации, за исключением сельской территории с низкой плотностью населения, должна разграничиваться между поселениями. Территории всех поселений, за исключением территории городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения, за исключением этой территории, территории с низкой плотностью населения могут не включаться в состав территории поселения.
В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
Теперь не может быть территории – поселенческой или межселенной, – которая была бы не разделена либо между поселениями и городскими округами – в местностях со средней и высокой плотностью населения, либо между муниципальными районами – в местностях с низкой плотностью населения.
Закон исходит из принципиального различия понятий административно-территориального устройства субъектов Федерации и территориального устройства местного самоуправления. Понимание этого различия пришло не сразу, и то, что Закон высветил его параметры, обозначил его грани, имеет весьма существенное значение для судеб местного самоуправления.
Территориальная организация местного самоуправления напрямую привязывалась к административно-территориальному делению вплоть до принятия Конституции РФ 1993 г. Конституция в принципиальном плане эту связь прервала. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ подтвердил ее отсутствие. Он «развел» территориальное устройство местного самоуправления и административно-территориальное устройство. Вместе с тем продолжала существовать неясность в содержании этих понятий и их соотношении. Она проистекала из неоднозначного понимания правовой обоснованности, возможности и целесообразности существования на субрегиональном уровне административно-территориальных единиц, возглавляемых представительными и исполнительными органами государственной власти (органами общей компетенции).
Дискуссия по этому вопросу, состоявшаяся в 1996 г. в средствах массовой информации, выявила две противоположные позиции. Официальную точку зрения высказал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмурте кой Республике». Рассматривая спор об уровнях местного самоуправления, Суд не мог не коснуться вопросов территориального устройства местной власти. Федеральный закон, который в соответствии со ст. 72 и 77 Конституции РФ устанавливал бы общие принципы организации органов государственной власти субъектов Федерации, к тому моменту принят не был. В этих условиях Конституционный Суд РФ признал, что до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем Удмуртская Республика вправе сама осуществлять урегулирование по данному вопросу. Однако Суд не ограничился общим положением и определил ряд принципиальных правовых позиций, имеющих самостоятельное нормативное значение. Он предусмотрел возможность создания в субъектах РФ «административно-территориальных единиц, непосредственно входящих» в состав субъекта Федерации, где могут быть образованы представительные и исполнительные органы государственной власти. Уровень, на котором создаются муниципальные образования, по мнению Суда, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации.
Принятый в октябре 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» воспринял правовые позиции Суда. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ и указанным Федеральным законом в некоторых субъектах Федерации стали создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в районах и городах, определяемых конституциями и уставами субъектов Федерации в качестве административно-территориальных единиц. При этом органы государственной власти, образуемые в районах и городах, не получали права решать вопросы местного значения, закрепленные Федеральным законом об общих принципах местного самоуправления, принятым в августе 1995 г., а других вопросов, оправдывавших существование в районах и городах представительных и исполнительных органов государственной власти, явно недоставало. Когда же эти органы пытались заниматься муниципальными делами, органы прокуратуры опротестовывали их решения.
Тем не менее в некоторых субъектах Федерации на территориях существующих административных районов и в крупных городах органы государственной власти – представительные и исполнительные – продолжали действовать. В других субъектах Федерации территориальные вопросы и, соответственно, вопросы организации власти решались по-иному. Причем субъекты Федерации иногда определяли территориальное устройство местного самоуправления не по объективным основаниям, а в угоду вкусам и предпочтениям региональных лидеров. Общая тенденция за время, прошедшее с 1993 г., состояла в сокращении числа муниципальных образований. К концу 2000 г. количество муниципальных образований уменьшилось с 25 до 12 тыс. В частности, в 16 субъектах Федерации были упразднены районные муниципальные образования, в 49 – муниципальные образования сельских округов. В ряде субъектов перестали существовать не только поселковые, но и городские муниципальные образования. Не было ни одного муниципального образования в Республике Алтай. Всего 2 муниципальных образования (поселки) существовало в Республике Саха (Якутия). Полностью отсутствовали эти образования в Республике Ингушетия.
К указанному времени типология муниципальных образований выглядела следующим образом:
образования на уровне административных районов – в 4 субъектах Федерации;
на уровне административных районов и городов – в 33 субъектах Федерации;
на уровне административных районов, городов и сельских округов – в 26 регионах;
на уровне сельских округов и поселков – в 4 регионах; на уровне городских районов и сельских округов – в 2 регионах;
на уровне городских районов и сельских округов – в 2 регионах.
В пяти субъектах Федерации территории муниципальных образований не были определены вовсе либо муниципальными образованиями являлись лишь отдельные территориальные единицы. Поскольку муниципальные образования во многих случаях создавались без учета целей эффективного исполнения функций местного самоуправления и максимального приближения муниципальной власти к населению, территориальная организация местного самоуправления в целом не отвечала своему назначению.
Выход из этой ситуации был найден не сразу. Поиски шли в разных направлениях. В мае 2000 г. в Государственную Думу Президентом РФ был внесен проект федерального закона об изменении Федерального закона от 28 августа 1995 г.№ 154-ФЗ, содержавший, в частности, предложение об исключении из перечня территориальных единиц, где создавались муниципальные образования, районов (уездов). Если бы это предложение было принято, то на уровне районов устанавливалась бы государственная власть, а местное самоуправление повсюду опускалось бы на уровень сел, деревень, сельсоветов (сельских округов) и поселков. Но тогда пришлось бы переписывать в Федеральном законе о местном самоуправлении перечень вопросов местного значения применительно к новому распределению ролей между государственной и муниципальной властью в сельской местности, к чему не были готовы ни автор законопроекта, ни законодатель. Была другая возможность – оставить и район, и «низовые» территории в качестве самоуправляющихся единиц, учитывая, что сложившаяся инфраструктура предполагает управление с двух уровней власти. Но в этом случае следовало разграничить сферы деятельности этих уровней. Так и предполагалось сделать по Федеральному закону № 154-ФЗ. Но эта мера была осуществлена только в нескольких субъектах Федерации путем принятия соответствующих региональных законов. Логика подсказывала, что это разграничение необходимо сделать на федеральном уровне, но опять-таки для этого, судя по обстоятельствам, не все «созрели».
