Аргументы, приведенные юристами, придерживающимися материально-правового взгляда на подведомственность, не выглядят бесспорными. Правила о подведомственности, как считает B. С. Мартемьянов, регулируют само возникновение процессуальных правоотношений, выполняют роль законной предпосылки гражданских процессуальных отношений либо административно-процессуальных отношений и в силу этого должны применяться раньше их возникновения.[53] Однако то обстоятельство, что нормы о подведомственности применяются до возникновения соответствующих процессуальных отношений, не свидетельствует об их материально-правовом характере (как считал П. С. Дружков) и не лишает их процессуального смысла. Эти нормы, как отмечает И. Г. Побирченко, являются по существу предпосылкой к процессу.[54] С подведомственностью связывается возникновение процессуальных отношений, а не тех общественных отношений, которые регулируются нормами материально-правовых отраслей.
Отнесение подведомственности к материально-правовым институтам, по мнению В. Я. Музюкина, предопределяет вывод о том, что предпосылки к возникновению процесса могут быть как процессуальными, так и материально-правовыми.[55] Однако в таком случае юрисдикционный орган при обращении к нему заинтересованного в защите своих субъективных прав лица вынужден будет решать материально-правовые вопросы еще до возбуждения производства по делу. А это противоречит принципам юрисдикционной деятельности. На недопустимость решения материальных вопросов до возбуждения процесса указывают и иные юристы.[56]
И все же, как справедливо замечал Ю. К. Осипов, отнесение норм прав к определенной отрасли в первую очередь зависит от того, какие отношения эти нормы регулируют.[57]
Если согласиться с мнением о материально-правовом характере подведомственности, то можно сделать вывод о том, что нормы о подведомственности регулируют отношения, составляющие предмет соответствующей отрасли материального права. Однако это не так. Нормы о подведомственности устанавливают круг дел, разрешение которых входит в компетенцию того или иного юрисдикционного органа. Тем самым, по мнению Ю. К. Осипова, они регулируют возникновение на базе материально-правовых отношений совершенно новых правоотношений, участниками которых являются, с одной стороны, лица, заинтересованные в защите своих субъективных прав, а с другой стороны, соответствующий юрисдикционный орган.[58] Правовые нормы, которые регулируют деятельность, связанную с рассмотрением и разрешением юридических дел уполномоченными на то органами, относятся к процессуальным отраслям права.[59] Следовательно, и нормы о подведомственности также следует рассматривать как процессуальные.
Несколько иная точка зрения о правовой природе норм, регулирующих подведомственность дел, была высказана И. М. Зайцевым. По его мнению, институт подведомственности относится к числу так называемых смешанных материально-процессуальных институтов, фактический состав которых регулируется одной отраслью права, а правовой эффект возникает в другой.[60] Такой вывод обосновывается следующим образом. При определении подведомственности, отмечает И. М. Зайцев, решающее значение имеет материально-правовая характеристика того или иного правового конфликта – в зависимости от нее данный спор будет рассматриваться определенными органами или же будет исключен из их компетенции.[61]
Таким образом, И. М. Зайцев утверждает, что нормы о подведомственности относятся к материально-правовым отраслям права, но по какой-то причине оказывают свое воздействие не на материально-правовые отношения, а на отношения, регулируемые процессуальным правом. Однако им не объясняется, почему отношения одной самостоятельной отрасли права регулируются нормами другой отраслевой принадлежности или же почему нормы, регулирующие процессуальные правоотношения, тем не менее относятся к материальному праву.
В свою очередь, П. М. Филиппов отмечает, что нормы, касающиеся подведомственности, присущи не только процессуальному праву, но имеются в каждой отрасли права. В них, по его мнению, находит выражение принцип сочетания государственных и общественных форм защиты нарушенных или оспоренных прав и интересов граждан и организаций.[62] Однако аргументов в обоснование своих утверждений П. М. Филиппов не приводит. Тот же факт, что нормы о подведомственности содержатся в источниках, традиционно относящихся к источникам материального права, еще не свидетельствует об их принадлежности к материальным отраслям права.
Как справедливо отмечает В. В. Ярков, нередко источники той или иной отрасли права содержат правовые нормы, регулирующие отношения различной отраслевой принадлежности. Так, многие законодательные акты, например, Федеральные законы «Об акционерных обществах», «О рынке ценных бумаг», носят межотраслевой характер и содержат в себе нормы не только гражданского, но и административного, процессуального и иного права.[63]
На процессуальный характер норм о подведомственности указывает и вид санкций, применяемых за нарушение указанных норм. Как отмечает В. Я. Музюкин, санкция правовой нормы должна содержать указания на меры принуждения, адекватные природе охраняемого правоотношения.[64] Так, в гражданском процессе санкциями за нарушение норм о подведомственности является отказ в принятии искового заявления, предусмотренный п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК, прекращение производства по делу (п. 1 ст. 220 ГПК), отмена судебного решения в кассационной или надзорной инстанции и прекращение производства по делу (п. 4 ст. 361, п. 3 ч. 1 ст. 390 ГПК).[65] Аналогичные санкции за нарушение норм подведомственности предусмотрены в арбитражном процессе (п. 1 ч. 1 ст. 150, п. 3 ст. 269, п. 6 ч. 1 ст. 287, п. 4 ч. 1 ст. 305 АПК). Указанные санкции являются процессуальными по своему характеру. А значит, и нормы, нарушение которых служит основанием для их применения, также имеют процессуальный характер.
Подводя итог рассмотрению изложенных в правовой литературе точек зрения относительно отраслевой принадлежности норм о подведомственности, следует отметить, что законодатель для себя данный вопрос уже разрешил. Так, в соответствии с п. 1 ст. 11 Гражданского кодекса РФ защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд. Поскольку подведомственность устанавливается процессуальным законодательством, то и институт подведомственности является процессуальным. Как справедливо отмечает В. В. Ярков, данной нормой законодательства подведена черта под многолетней дискуссией о месте института подведомственности в системе российского права.[66]
Вместе с тем в науке неоднозначно решается и вопрос о том, к какой отрасли процессуального права следует относить институт подведомственности. Является ли данный институт комплексным межотраслевым институтом процессуального права, или же существует несколько институтов подведомственности, соответствующих каждой отрасли процессуального права.
В теории государства и права под правовым институтом подразумевается обособленная устойчивая группа юридических норм, регулирующих общественные отношения конкретного вида.[67] В то же время существует мнение, что правовой институт – это совокупность правовых норм, образующая обособленную часть отрасли права,[68] либо что это – группа юридических норм, регулирующих в пределах отрасли права отдельный подвид общественных отношений.[69] В первом случае возможно выделение отраслевых и межотраслевых (комплексных) правовых институтов. Во втором случае, поскольку институт права представляет собой обособленную часть какой-то одной отрасли права, следовательно, и не допускается существование межотраслевых институтов.
Впервые о том, что институт подведомственности носит межотраслевой характер, заявил П. С. Дружков.[70] При этом под межотраслевым (комплексным) правовым институтом понимается такой, который объединяет в себе относящиеся к нескольким различным отраслям права нормы, регулирующие общественные отношения, обладающие некоторыми общими признаками.[71] Однако выделение подобных институтов было поддержано не всеми юристами.
По мнению П. Ф. Елисейкина, существование межотраслевых институтов права нарушало бы общепринятое построение системы права, поскольку система права – это явление объективное, не зависящее от воли законодателя. В то время как то, что называют межотраслевыми институтами права, напротив, строится на основе критерия, субъективно избранного законодателем ради достижения той или иной цели. Далее П. Ф. Елисейкин отмечал, что понятие института права имеет в своей основе предметное единство и единый метод регулирования, признание же существования межотраслевых институтов разрушало бы это предметное единство.[72]
