Однако изменившиеся условия, ужесточение карательных мер и судебных репрессий внесли свои коррективы в политику государства. С упразднением Комиссий педагогическое воздействие и внесудебные методы разбирательства дел сменились милицейским надзором и судебными разбирательствами.
Полномочия Комиссий выходили за пределы судебной процедуры, оканчивающейся назначением наказания. Комиссии исследовали условия жизни несовершеннолетних лиц, проводили мероприятия, направленные на предупреждение бродяжничества и беспризорности детей, следили за выполнением судебных решений.
Сегодня Комиссии призваны координировать систему органов профилактики безнадзорности и профилактики правонарушений, следить за соблюдением прав и законных интересов детей и подростков, рассматривать дела об административных правонарушениях.
Недостатки законодательного регулирования в деятельности Комиссий отмечались как в советское время, так и в настоящее время.
Важная роль, отведенная российским государством Комиссиям, не соответствует существующему правовому регулированию, которое нуждается в совершенствовании. Существенными проблемами, требующими внимания, остаются место и роль Комиссий в системе органов государственного управления. Законодательное закрепление структуры Комиссий нуждается в пересмотре и уточнении; компетенция Комиссий требует детального анализа и корректировки.
§ 1.2. Государственные и общественные начала в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации
Образования, сочетающие признаки государственных органов и общественных организаций, получают все большее распространение в условиях функционирования демократического государства88.
В научной литературе можно встретить различные точки зрения по отнесению Комиссий к общественным89 и государственным органам90, государственно- общественным организациям91.
Мнение об общественном характере Комиссий можно встретить в различных источниках92. Одним из оснований подобного утверждения являются принципы организации Комиссий: Комиссии формируются из представителей органов государственной власти и общественных организаций, работающих в Комиссиях на общественных началах93. Первые выполняют свои обязанности в силу своего должностного положения, другие представляют общественные организации и широкие слои граждан. Комиссии по своему составу сближаются с органами общественной самодеятельности94.
В целом Комиссии нельзя отнести ни к одной из ветвей государственной власти. Комиссии – специальные публичные образования, наделенные властными полномочиями, но данные полномочия не выходят за рамки системы профилактики95.
Приступая к рассмотрению вопроса о сочетании в деятельности Комиссий государственных и общественных начал, обратимся к понятию «государственное управление».
В работах А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова, Ю. А. Тихомирова, В. А. Юсупова и ряда других авторов анализировались общие проблемы государственного управления, системы государственных органов и их административно- правового статуса, методов государственного управления и другие96.
В широком смысле государственное управление представляет собой регулирующее воздействие государства на общественные отношения, причем отличительными признаками, определяющими его характер, являются системность97 и субъект – государство. Государственное управление характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию на общественные отношения специальных субъектов права98: деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти99. Г. В. Атаманчук указывает на практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочивания, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу100.
Государственное управление в узком смысле слова соотносится с реализацией исполнительной государственной власти, осуществляемой создаваемыми органами исполнительной власти. В этом организационно- правовом смысле государственное управление является основным объектом административно-правового регулирования101.
По своему назначению государственное управление является организатором практической деятельности, направленной на осуществление функций государства. Государственное управление является содержанием и основной формой реализации исполнительной власти.
Разделение властей означает разграничение государственных функций, реализация которых осуществляется самостоятельными органами, действующими в соответствии с предписаниями закона102. Для практического осуществления задач и функций государства, приведения в жизнь государственной политики создаются органы исполнительной власти. Вопрос о принадлежности к органам исполнительной власти в каждом отдельном случае решается с учетом особенностей статуса субъектов исполнительной власти и важнейшего его элемента – полномочий103.
Последние двадцать лет понятие «орган государственного управления» практически отсутствует в законодательстве в контексте его организационной составляющей и соотношения с другими конституционно закрепленными понятиями, такими, как государственная власть, органы исполнительной власти и др. Автор разделяет позицию Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова, которые считают, что в действующем законодательстве термины «орган государственного управления» и «орган исполнительной власти» используются как равнозначные.
При определении органа исполнительной власти, в свою очередь, используются следующие характеристики: определенное место органа исполнительной власти в государственно-властном механизме; исполнительно- распорядительный характер государственно- управленческой деятельности, осуществляемой от имени государства; компетенция; определенный территориальный или предметный масштаб деятельности; наличие организационной структуры (аппарата); создание, реорганизация и ликвидация осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством104.
О государственно-управленческом характере функций, выполняемых Комиссиями, свидетельствуют следующие положения. Комиссии наделены широкими государственно-властными полномочиями в пределах своей компетенции, устанавливаемой федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, «в целях координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по предупреждению безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих этому, обеспечению защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, социально-педагогической реабилитации несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении, выявлению и пресечению случаев вовлечения несовершеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий»105.
Комиссии создаются в соответствии с ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», законами субъектов Российской Федерации.
Исполнительно-распорядительная деятельность Комиссий направлена на исполнение поставленных государством перед ними задач, которые изложены в федеральных, региональных нормативно-правовых актах. Реализуя поставленные задачи, Комиссии оказывают управленческое воздействие на различные сферы государственного управления, осуществляя межотраслевую координацию106.
При решении поставленных перед Комиссиями задач они руководствуются нормативно-правовыми актами, в этом выражается исполнительно- распорядительный характер деятельности Комиссий.
Распорядительный элемент деятельности получает свое выражение в объеме государственно-властных полномочий, закрепляемых государством за органом исполнительной власти, содержание которых состоит в издании правовых актов в пределах установленной компетенции, наблюдения за исполнением законодательства (контроль, надзор), праве принятия мер государственного принуждения107.
Компетенция Комиссий по принятию постановлений, обязательных для исполнения, ограничена системой органов и учреждений, осуществляющих профилактику безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних108. В постановлении Комиссий указываются выявленные нарушения прав и законных интересов несовершеннолетних, меры по их устранению и сроки принятия указанных мер. Принятие мер государственного принуждения соотносится с правом Комиссий рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов109.
