Принцип открытости означает презумпцию доступности информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации с ограниченным доступом, которая включает сведения, отнесенные в установленном порядке к государственной тайне, и конфиденциальной информации.
Информационная открытость органов государственной власти – это такая организация их деятельности, при которой гражданам, их объединениям, коммерческим структурам, другим государственным и муниципальным органам обеспечивается возможность получать необходимую и достаточную информацию об их деятельности, принимаемых решениях и другую общественно значимую информацию при соблюдении установленных федеральным законодательством ограничений[45].
Сказанное подтверждается нормами действующего законодательства.
Принцип открытости информации предусмотрен в большинстве нормативных актов. Например, Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 50)[46], Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 24)[47], Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-Ф3 «О саморегулируемых организациях» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 46)[48], Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (ред. от 27 декабря 2009 г.) (ст. 4)[49] и др.
Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» не только конкретизирует принцип информационной открытости деятельности государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений и должностных лиц[50]; он предусматривает:
доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан;
систематическое информирование граждан о предполагаемых или принятых решениях;
осуществление гражданами контроля за деятельностью государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц и принимаемыми ими решениями, связанными с соблюдением, охраной и защитой прав и законных интересов граждан;
создание условий для обеспечения граждан Российской Федерации зарубежными информационными продуктами и оказания им информационных услуг, имеющих зарубежное происхождение.
К общедоступной информации в соответствии со ст. 7 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. А.А. Самохвалов считает, что понятие общедоступности информации имеет неоднозначное и широкое содержание и приводит два подхода к его рассмотрению. Согласно первому, данное понятие может употребляться в отношении информации, которая должна быть раскрываема без ограничений, т. е. на которую нельзя установить свое господство в связи с законодательным ограничением. Суть такой информации заключается в том, что она не может иметь ценности для гражданского оборота, поскольку ее распространение не зависит от воли обладателя. Второй подход рассматривает иное понимание общедоступности, заключающееся в том, что такая информация является общеизвестной, распространяемой, например, средствами массовой информации[51].
Вместе с тем А.В. Нестеров считает, что новости не являются общеизвестными[52]. Понятие «общеизвестные сведения» используется, например, в процессуальном законодательстве и означает информацию (наряду с преюдициальными фактами), не требующую представления в суд каких-либо доказательств общеизвестности. Полный перечень источников таких сведений привести сложно, в нем окажутся и литература справочно-энциклопедического характера, и общедоступные учебные пособия[53].
Несмотря на провозглашение в нормах действующего законодательства открытости различных видов социально-значимых информаций, на практике могут возникнуть серьезные трудности при реализации права на доступ к информации.
Например, как часть государственных информационных ресурсов экологическая информация обладает открытостью и общедоступностью. Данное положение нашло отражение во многих законах, предусматривающих также право на доступ к экологической информации. Например, Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в ст. 46 гарантирует гражданам и общественным объединениям Российской Федерации своевременное получение полной и достоверной информации по вопросам, касающимся чернобыльской катастрофы, уровней загрязненности радионуклидами местностей, в которых они проживают (работают), степени загрязненности продуктов питания и имущества, а также других требований и условий соблюдения режима радиационной безопасности.
Федеральные законы от 1 мая 1999 г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (ст. 23)[54], от 19 июля 1998 г. № 113-Ф3 «О гидрометеорологической службе» (ст. 14)[55], от 9 января 1996 г. № З-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (ст. 23)[56], от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» (ст. 20)[57], от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (ст. 13) от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 6)[58], от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 29)[59] и т. д. также закрепляют право на доступ к экологической информации, исходя из принципов открытости и общедоступности информации.
Принцип открытости экологической информации заложен и в Экологической доктрине Российской Федерации[60]. В ней кроме прочего закрепляются принципы, составляющие основу государственной экологической политики, право гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов участвовать в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования; в числе основных задач в этой области названо обеспечение государственных и муниципальных органов, юридических лиц и граждан достоверной информацией о состоянии окружающей среды и ее возможных неблагоприятных изменениях, предусмотрены пути и средства достижения этой цели. Информационные аспекты имеют и положения Доктрины, касающиеся экологического образования и просвещения.
Открытость экологической информации и обеспечение безопасности личности, общества и государства при ее предоставлении является чрезвычайно важным принципом[61].
Следовательно, на правовой режим экологической информации распространяются общие положения об открытости информации (открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами, является одним из принципов правового регулирования отношений, возникающих в сфере информации), а также о порядке и основаниях ограничения доступа к ней[62]. Такое ограничение устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Вместе с тем происходит явное нарушение конституционного права на открытость экологической информации.
В результате существования тенденции к засекречиванию экологической информации во многих случаях граждане и общественные организации встречают все большие трудности в получении доступа к ведомственной экологической информации.
Так, Закон Российской Федерации «О государственной тайне» определяет перечень сведений, не подлежащих отнесению к государственной тайне и засекречиванию (ст. 7). К их числу относятся сведения о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности; о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Однако если анализировать содержание ст. 5 этого же Закона, где установлен перечень сведений, составляющих государственную тайну, то в этом перечне обнаружится ряд категорий, в которых так или иначе могут содержаться сведения экологического свойства. Например, сведения:
о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, о хранении, утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов;
