В заключение коснемся еще одного вопроса, имеющего определенную связь с изложенным выше. Он касается признаваемой большинством авторов особенности бюджетных правоотношений, суть которой заключается в том, что данные правоотношения не могут длиться свыше одного года. Связано это с тем, что каждый бюджет принимается только на год.
Представляется, что такой особенности как таковой нет. Во-первых, она связывается со сроком действия акта об утверждении бюджета. Но если мерить продолжительность существования правоотношения сроком действия планового акта, то не только бюджетное, но и любое финансовое правоотношение следует признать длящимся лишь один год, т. к. и другие финансово-плановые акты, опосредующие прочие денежные фонды, принимаются на этот же срок. Во-вторых, в области планирования бюджета могут действовать не только годовые, но и более длительные планы.[325] В-третьих, бюджетные правоотношения нельзя сводить лишь к тем, которые вытекают из конкретного акта планирования, посвященного конкретному бюджету. Имеются отношения, носящие фундаментальный характер. Например, отношения, связанные с установлением бюджетной системы, бюджетной компетенции, порядком планирования и издания самих бюджетно-плановых актов и т. д. Такого рода отношения регулируются нормативными актами, носящими длительный и стабильный характер.
Таким образом, бюджетные правоотношения нельзя сводить к годовым отношениям, опосредуемым только годовым финансовым планом. Они, как и все другие финансовые отношения, могут быть и разовыми, и связанными со сроком действия того или иного финансово-планового акта (т. е. годовыми, пятилетними и т. п.), но могут носить и неопределенно-длительный характер (т. е. соответствовать сроку действия того нормативного акта, относящегося к сфере бюджетного права, который их регулирует).
Бюджетный контрольЭтого института, как и предыдущего, в системе бюджетного права не выделяют. Однако то, что бюджетно-контрольная деятельность существует, – факт, в общем-то, очевидный.
Поэтому, коль скоро объективно существует такая специфическая разновидность финансовой деятельности, как бюджетный контроль, то логично предположить, что бюджетное право содержит особую группировку правовых норм, регулирующих эту деятельность. Не менее логичным представляется и то, что поскольку общая часть финансового права содержит особый институт – «Финансовый контроль», то он должен иметь выход и на особенную часть, в частности на бюджетное право, где он трансформируется в институт «Бюджетный контроль». Тем более что бюджетное право, как отмечалось выше, – это, по всеобщему мнению, основной и крупнейший раздел (подотрасль) финансового права.
В качестве института бюджетного права бюджетный контроль можно определить как совокупность финансово-правовых норм, определяющих круг и полномочия органов, осуществляющих контроль за законностью и целесообразностью всех действий по формированию и распределению бюджета, использованию бюджетных ассигнований, а также норм, устанавливающих виды, формы и методы этого контроля. Институтами особенной части бюджетного права являются «Правовое регулирование доходов бюджета» и «Правовое регулирование расходов бюджета». В советской юридической литературе, в первую очередь в трудах С. Д. Цыпкина и Л. В. Вороновой, этим институтам было уделено довольно много внимания.[326] Традиционно считается, что они являются институтами таких разделов (подотраслей) финансового права, как «Правовое регулирование государственных доходов» и «Правовое регулирование государственных расходов». В отличие от этого мы по причинам, изложенным выше, полагаем, что им место в бюджетном праве.
В связи с упомянутыми институтами коснемся такого довольно широко употребляемого в последнее время понятия, как налоговое право. Но прежде всего отметим, что сейчас, похоже, произошел пересмотр содержания самого термина налог. В советской литературе (как экономической, так и правовой) под налогом обычно понимался такой обязательный платеж в доход государства, который был связан со сменой формы собственности (деньги из негосударственной собственности переходили в государственную). Для платежей в бюджет государственных предприятий, при которых форма собственности не меняется, применялся специальный термин – обязательные платежи. Сейчас все платежи, независимо от того, кто является их плательщиком – государственный или негосударственный субъект, именуются одинаково: налог. Причем дело даже не только в смене названия «обязательный платеж» на «налог», но и в смене правового режима изъятия денег: раньше государство, рассматривавшееся как безраздельный владелец всей прибыли находящихся в его собственности предприятий, под видом обязательного платежа могло изъять ее любую часть. Сейчас же посредством налога можно изъять лишь твердо фиксированную часть, установленную нормами налогового законодательства, которое, заметим, не делит плательщиков на государственных и негосударственных. Кроме того, в нынешних условиях Казахстана налоги поступают не только в бюджеты различных уровней, но и в некоторые внебюджетные фонды (например, в Дорожный фонд). Это означает, что налоги не могут быть исключительной прерогативой бюджетного права, а могут касаться и некоторых других разделов финансового права.
Лично мы продолжаем оставаться при мнении, что платежи государственных предприятий, по крайней мере по своему экономическому содержанию, не есть налоги в их чистом виде. Придание им налоговой формы – это дань текущему моменту, связанному с попытками на базе расширения самостоятельности государственных предприятий вписать их в рыночную экономику. По мере приватизации этих предприятий (т. е. превращения их в негосударственных хозяйствующих субъектов) рано или поздно все станет на свои места: негосударственные плательщики будут платить налоги, а государственные – обязательные платежи. В противном случае теряется сам смысл права государственной собственности как разновидности права собственности вообще. А конкретнее – мы не должны лишать собственника (в данном случае – государство) его полномочий владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом (в данном случае – доходами находящихся в его собственности предприятий).
Что касается налогового права, то и здесь мы выражаем сомнение в его существовании в качестве особого института финансового права, т. к. налоги всегда являются доходным элементом того или иного фонда денежных средств, т. е. в конечном счете выступают элементом того финансово-экономического (и соответственно – финансово-правового) института, которым данный фонд опосредован.
Сказанное, разумеется, не означает, что понятие налоговое право вообще не должно применяться. Пока существует система налогов, будет существовать и налоговое право. Но выражает оно не институт системы финансового права, а элемент классификации правовых норм, в основу которой положено группирование доходов по методу их мобилизации.
Институт «Правовое регулирование доходов бюджета» можно, по нашему мнению, определить как институт бюджетного права, устанавливающий систему платежей в бюджет и порядок их взимания.
Как уже отмечалось, расходование денежных средств бюджета осуществляется только в одной форме – путем их перераспределения по адресатам бюджетного планирования, в качестве которых в конечном итоге выступают так называемые распорядители бюджетных кредитов. Конечным пунктом движения бюджетных средств является тот или иной децентрализованный фонд, для которого эти средства выступают в роли дохода. Поступив в него, данные денежные средства перестают быть бюджетными и превращаются в средства самого этого фонда. Расходование бюджетных средств замыкается таким образом рамками финансовой системы, и эти средства не могут быть предметом таких денежных отношений, посредством которых осуществляется оплата товаров, услуг, работ (т. е. они не выполняют такой функции денег, как средство платежа). Между тем на практике, да порой и в теории, понятие бюджетные средства трактуется очень широко. Например, говорится: «предприятие приобрело оборудование за счет бюджета». В точном же юридико-экономическом смысле речь идет о том, что предприятие получило деньги из бюджета; поступив в фонд предприятия, эти деньги превратились в средства самого предприятия, и за счет их (т. е. уже за счет своих денег) оно приобрело оборудование. И в правовых отношениях по его приобретению (договор поставки или купли-продажи) предметом расчетов выступают не бюджетные средства, а деньги самого покупателя. Продавцу кстати, совершенно безразлично, откуда у покупателя взялись деньги на оплату проданного ему оборудования. Сказанное, разумеется, не означает, что, выйдя из бюджета (как денежного фонда), деньги теряют с ним всякую связь, и предприятия могут их тратить, как им заблагорассудится. Целевой характер использования этих денег предопределен бюджетом как финансовым планом, что порождает у предприятий – владельцев таких средств соответствующие юридические обязанности. И контроль за использованием этих средств охватывается понятием бюджетный контроль.
