Кроме того, Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» к органам и учреждениям системы профилактики отнесены органы управления образованием, которые разрабатывают и внедряют в практику образовательных учреждений программы и методики, направленные на формирование законопослушного поведения несовершеннолетних, и образовательные учреждения, обеспечивающие выявление несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении (в том числе употребляющих наркотики), и в пределах своей компетенции осуществляющих индивидуальную профилактическую работу.
Вместе с тем, до настоящего времени отсутствуют объективные количественные и качественные критерии, которые бы позволяли определить, насколько правовые ограничения, содержащиеся в конвенциях ООН и действующем российском законодательстве, способствуют снижению масштабов наркотизации как на международном, так и на национальных уровнях. Это, безусловно, оказывает влияние на эффективность практического противодействия незаконному обороту наркотиков и выбор стратегической линии государственно-правовой политики в экономической, политической, социальной, культурной сферах.
До принятия Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» регулирование наркооборота осуществлялось на основе постановления Правительства РФ от 16 марта 1996 года «О порядке ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации наркотических средств, сильнодействующих и ядовитых веществ», которым были утверждены соответствующее Положение, а также «Номенклатура и квоты наркотических средств, сильнодействующих и ядовитых веществ», в том числе веществ, включенных в таблицы I и II Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 года.
В 1999 году в развитие Концепции государственной политики по контролю за наркотиками и в соответствии с федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах» Советом Безопасности Российской Федерации приняты и Президентом Российской Федерации утверждены «Руководящие принципы и основные направления деятельности в Российской Федерации по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ и злоупотреблению ими на период до 2008 года». В этом стратегическом документе нашли отражение рекомендации XX специальной сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций.
Стратегия противодействия злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту воплощалась в жизнь федеральными органами исполнительной власти с помощью совместно разработанных и утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации федеральных целевых программ на 1995–1997 и 1999–2001 годы. Несмотря на недостаточное ресурсное обеспечение (реальное финансирование начато только в конце 2000 года), реализация положений программ позволила добиться определенных результатов в противодействии злоупотреблению наркотиками и их незаконному обороту.
В январе 2002 года Правительством Российской Федерации принята федеральная целевая программа на 2002–2004 годы, средства на ее реализацию в текущем году учтены в федеральном бюджете на 2002 год.
Однако принятые меры по стабилизации и оздоровлению наркотической ситуации в нашей стране оказались неадекватными сложившейся наркоситуации. Гражданам России со стороны государства не обеспечена защита от наркоманов, наркобизнеса и порожденной ими наркоугрозы.
Вместе с тем, согласно ч. 1 ст. 41 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья, что гарантируется государством в соответствии с федеральным законодательством, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами. Конституционные права и свободы обладают приоритетом по отношению к любой норме права, закрепленной в федеральных законах либо подзаконных нормативно-правовых актах органов государственной власти.
В ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан под охраной здоровья людей понимается совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья[14].
Уголовно-правовая охрана здоровья населения обеспечивается в данном случае путем запрета свободного оборота наркотических средств и психотропных веществ, который содержит угрозу причинения вреда здоровью неограниченного круга лиц. В число уголовно-правовых мер по обеспечению здоровья населения входит также установление запрета на свободный оборот ядовитых и сильнодействующих веществ, склонение к потреблению наркотических средств, незаконную выдачу либо подделку рецептов или иных документов, дающих право на получение наркотических средств или психотропных веществ, организацию либо содержание притонов для потребления наркотических средств и психотропных веществ, незаконное занятие частной фармацевтической деятельностью, нарушение санитарно-эпидемиологических правил и т. д.
Государственная Дума в 2004 году внесла изменения в ряд статей Уголовного кодекса РФ, и теперь уголовная ответственность за незаконный оборот наркотиков наступает только в случаях, когда речь идет о наркотических средствах и психотропных веществах в крупном размере (кратном десяти и более средним разовым дозам потребления). Тем самым законодатель ориентирует правоохранительные органы не на борьбу с потребителями наркотиков, а на выявление сбытчиков, прежде всего, организованных в нелегальные преступные формирования. В этом отчетливо просматриваются контуры новой антинаркотической политики государства, рассматривающей именно наркобизнес в качестве основного источника опасности.
Дело в том, что в 2002–2003 годах удельный вес незаконных действий с наркотиками, совершенных с целью сбыта, составлял не более трети всех регистрируемых наркопреступлений, хотя в действительности доля наркобизнеса гораздо внушительнее. От ответственности, как правило, уходят лица, склоняющие молодых людей к потреблению наркотических средств. Так, в Белгородской области традиционно выявляется всего 2–3 аналогичных преступления в год.
Общественное мнение в регионах остается практически равнодушным к предпринимаемым со стороны государства попыткам повысить эффективность противодействия наркотизации. Помимо низкого уровня ресурсного обеспечения в государственно-правовой политике особую значимость приобрела специфическая чувствительность населения не только к содержанию правительственных мер, но и к стилю действий властных структур. Патернализм, унаследованная от коммунистических времен заорганизованность и навязанный сверху характер противодействия наркотизации обесценивают даже достаточно сильные меры.
Наиболее приемлемая форма осуществления антинаркотической политики – предложение партнерства государства и общества – не получила заметного развития и распространения. Эта слабость современной государственно-правовой политики противодействия наркотизации делает ее результаты минимальными как на федеральном и региональном, так и на муниципальном уровнях, что может иметь фатальное стратегическое значение для всего развития России.
Признавая исключительную важность оптимального решения данной проблемы, государство пошло по пути создания специального правоохранительного органа – Государственного комитета Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в ходе административной реформы 2004 года переименованного в Федеральную службу по контролю за оборотом наркотиков (ФСНК). Сегодня она представляет собой федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный на решение задач в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, противодействия их незаконному обороту, а также координирующий деятельность иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в этой области.
Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков и ее территориальные органы составляют систему органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (органы наркоконтроля), которая в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, а также соответствующим Положением.
