3. Немецкие государственные финансы могли бы служить гарантией государственных долгов и дефицита других стран-участниц.
Против этих опасений в договоре приняты меры предосторожности, которые действовали по меньшей мере формально.
Европейская система центральных банков
Статья 127, абз. I Договора о функционировании Европейского союза устанавливает: «Главной целью Европейской системы центральных банков (далее именуемой «ЕСЦБ») является поддержание стабильности цен. Насколько это возможно без ущерба для цели стабильности цен, ЕСЦБ предоставляет свою поддержку общей экономической политике в Союзе, чтобы способствовать достижению целей последнего».
Это положение, взятое из §§ 3 и 12 старого закона о Бундесбанке15, является ключевым во всем договоре. Этим все страны-участницы приняли немецкую философию, заключающуюся в том, что денежная политика в первую очередь обязана обеспечить стабильность цен, остальные же политико-экономические цели должны выполняться во вторую очередь.
При обеспечении независимости Европейского валютного банка образцом служил Бундесбанк. В статье 130 Договора о функционировании Европейского союза говорится:
«При осуществлении полномочий и выполнении задач и обязанностей, возложенных на них Договорами и Уставом ЕСЦБ и ЕЦБ, ни Европейский центральный банк, ни национальные центральные банки, а равно никто из членов их руководящих органов, не могут запрашивать или принимать инструкции от институтов, органов или учреждений союза, от правительств государств-членов или от любого иного учреждения. Институты, органы или учреждения союза, а также правительства государств-членов обязуются соблюдать этот принцип и не стремиться оказывать влияние на членов руководящих органов Европейского центрального банка или национальных центральных банков при выполнении ими своих задач».
Устав ЕСЦБ и ЕЦБ16, приложенный к ДФЕС (Договор о функционировании Европейского союза) согласно статье 129, абз. 2, содержит положения, регулирующие назначение, денежное содержание и срок пребывания в должности президента ЕЦБ и членов директората. Они настолько гарантируют их независимость, насколько это возможно в организационном плане – вплоть до исключения их повторного избрания. Также общие положения Устава относительно назначения и срока пребывания в должности президентов национальных центральных банков обеспечивают их независимость (статьи 11 и 14 Устава).
Для осуществления утвержденной ЕЦБ денежной политики и ЕЦБ, и национальные центральные банки могут совершать все целесообразные для этого сделки с ценными бумагами на открытом рынке и кредитные операции, а также использовать другие инструменты денежной политики (статьи 18–20 Устава). В частности, согласно статье 18 абзац 1 Устава они могут:
– «Проводить операции на финансовых рынках путем прямой покупки и продажи (с немедленной оплатой или на срок) или по соглашению о перекупке, путем предоставления и получения займов и легко реализуемых ценных бумаг, в валюте Сообщества и в иной валюте, равно как и в драгоценных металлах»;
– «Проводить кредитные операции с кредитными институтами и другими участниками рынка, с предоставлением кредита, имеющего адекватное обеспечение».
Статья 20 содержит также генеральную оговорку:
«Совет управляющих ЕСЦБ может принять решение большинством в 2/3 поданных голосов об использовании других инструментов денежной политики, которые он считает целесообразными в соответствии со статьей 2».
Государственные бюджеты в Европейском валютном союзе
Статья 123 Договора о функционировании Европейского союза запрещает абсолютно всем государственным бюджетам в ЕС брать кредиты у национальных центральных банков и у ЕЦБ. Даже принятый в Германии краткосрочный кредит Федерального банка федеральным землям в связи с переходом на евро был отменен. Этот запрет еще раз подтверждается в статье 21 Устава ЕСЦБ и ЕЦБ со ссылкой на текст договора:
«Запрещаются овердрафты или любой другой тип разрешенных кредитов с ЕЦБ или национальными центральными банками в пользу учреждений и органов Сообщества, центральных правительств, региональных, местных и других органов государственной власти, регулируемых публичным правом или государственных предприятий государств-членов, равно как и прямая покупка у них долговых обязательств, осуществляемая ЕЦБ или национальными центральными банками».
Я дословно процитировал вышеназванные положения, так как они определяют не только границы, но и диапазон мандата ЕЦБ. С момента спорного решения совета ЕЦБ от 9 мая 2010 года начать выделение государственных займов странам еврозоны идет непрекращающийся спор об интерпретации этого положения (см. главу 4).
Статья 125 Договора о функционировании Европейского союза (ДФЕС) полностью исключает ответственность сообщества и других стран-участниц за кредиты других государственных органов. Уже при первом принципиальном согласии на предоставление финансовой помощи Греции Европейским советом 25/26 марта 2010-го в Лиссабоне разразился спор о том, допустима ли такая помощь. Поэтому и эту статью я процитирую дословно:
«Европейский союз не несет ответственности за обязательства центральных правительств, региональных, местных и других органов государственной власти, регулируемых публичным правом или государственных предприятий государств-членов и не отвечает за подобные обязательства; это касается также, без ущерба для взаимных финансовых гарантий, совместного осуществления определенного проекта. Государство – член ЕС не несет ответственности за обязательства центральных правительств, региональных, местных и других органов государственной власти, регулируемых публичным правом или государственных предприятий другого государства-члена и не отвечает за подобные обязательства; это касается также без ущерба для взаимных финансовых гарантий совместного осуществления определенного проекта».
Однако Европейский совет согласно статье 122, абзац 2, может принять решение о предоставлении одному государству-члену финансовой помощи сообщества при особо больших трудностях, связанных со стихийными бедствиями или чрезвычайными событиями.
Статья 126, абзац 1 кратко устанавливает: «Государства-члены избегают чрезмерных дефицитов». Согласно статье 126, абзац 2 комиссия контролирует исполнение бюджета государств-членов в том плане, чтобы ни текущие новые долги, ни общий уровень задолженности государственных органов не принимали непомерные масштабы по отношению к внутреннему валовому продукту. В выписке из протокола 17 в качестве количественных границ установлено, что – планируемый и фактический государственный дефицит не должен превышать 3 % внутреннего валового продукта,
– уровень задолженности государственных органов – 60 % внутреннего валового продукта по отношению к рыночным ценам18.
Согласно статье 126, абзац 2 бюджетно-финансовая дисциплина оценивается не только по абсолютному значению этих двух критериев: что касается критерия дефицита, то бюджетно-финансовая дисциплина, несмотря на абсолютное превышение срока платежа, скорее считается ненарушенной, если
– «либо соотношение значительно и непрерывно снижалось и достигло значения близкого к контрольному значению;
– либо контрольное значение превышается лишь в исключительном случае и временно, и соотношение остается близким к контрольному значению».
Что касается уровня задолженности, то бюджетно-финансовая дисциплина не считается нарушенной, несмотря на превышение контрольного значения, если «соотношение в достаточной степени уменьшается и достаточно быстро приближается к контрольному значению».
Таким образом, на практике – независимо от реальных показателей контрольных критериев – был обеспечен широкий диапазон для оценки. Если комиссия на основе вышеназванных критериев приходила к мнению, что чрезмерный дефицит имеет место, то она должны была представить соответствующий доклад Совету. Тот, в свою очередь, после заслушивания соответствующего государства-участника должен был принимать решение, действительно ли, с его точки зрения, имеет место чрезмерный дефицит.
Согласно статье 126, абзац 2 Европейский совет может принять решение о ряде санкций к соответствующему члену с превышением дефицита. Такими санкциями могут быть денежные взносы в сообщество без начисления процентов вплоть до денежных штрафов.
Такова договорная основа финансовой стабильности государственных бюджетов. В 1988 г. я скептически заметил по этому поводу: «Любому дипломатическому опыту противоречит тот факт, что Европейский совет намерен жестко обращаться с отдельными своими членами»19. Однако это подтвердилось на практике. Абзацы 3–9 статьи 126 описывают длинный и продолжительный бег с препятствиями до тех пор, пока, наконец, освободится путь, и Европейский совет сможет принять санкции, если он этого вообще захочет.
