Как видим, создатели демократических конституций на Западе были скорее осмотрительными, придирчивыми реалистами, чем революционными аналитиками, верившими в безупречного «нового человека». Они хотели воскресить лучшие политические достижения античности, осознавая в то же время, что история безжалостно поступила с этими достижениями, что демократии прошлого оступались и гибли.
Уместно было бы сравнить особенность их мышления с мышлением большевиков. Последние верили в гарантии истории, уподобленной эскалатору, который автоматически, на основе «непреложных закономерностей», выносит нас в светлое будущее. Отцы-основатели Американской республики были намерены построить новый Рим, при этом отдавая себе полностью отчет в том, что старый Рим погиб. Поэтому главным пунктом их политического творчества стал вопрос о том, почему погиб «первый Рим» и как избежать его участи. Почему демократия столь часто вырождается в тиранию и становится добычей узурпаторов?
Одним из первых мыслителей на Западе, всерьез задумавшихся над этим вопросом был французский философ Ш. Монтескье. «…Несмотря на любовь людей к свободе, несмотря на их ненависть к насилию, большая часть народов все же подчинилась деспотизму. И нетрудно понять, почему это произошло. Чтобы образовать умеренное правление, надо уметь комбинировать власти, регулировать их, умерять, приводить их в действие; подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновесить другую; это такой шедевр законодательства, который редко удается выполнить случаю, и который редко позволяют выполнить благоразумию» [53].
Средство, предложенное Монтескье для предотвращения вырождения демократии в тиранию, – это комбинирование и взаимное балансирование различных ветвей власти, впоследствии получившее название принципа разделения власти. «Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга…» [54]
Давайте присмотримся внимательнее к ответу Монтескье на вызовы, грозящие людям со стороны политической тирании. Важно отдать себе отчет в том, что отнюдь не во всяком типе культуры этот ответ был бы естественным. И в странах не-Запада, да и на самом средневековом Западе культурные традиции, вероятно, ориентировали бы политическую мысль в совсем другом направлении: в направлении морально-религиозного совершенствования и правителей, и подданных. Здесь же мы имеем тенденции, которые можно отнести не столько к морали, сколько к морально нейтральным институциональным технологиям. Монтескье предлагает построить такой политический институциональный механизм, который обеспечивал бы определенные демократические гарантии безотносительно к личным качествам людей. Таким механизмом и является разделение на три ветви власти – законодательную, исполнительную и судебную.
2. Реализация принципаЗаконодательная власть избирается народом и таким образом реализует его политический суверенитет, его статус источника власти. Исполнительная власть подотчетна законодательной, но в то же время обладает своими автономными правами. Прерогативы законодательной власти основаны на принципе легитимности власти, относительная автономия исполнительной власти призвана обеспечить ее эффективность – оперативность и действенность ее решений. Между легитимностью и эффективностью могут возникать противоречия, ибо первый принцип предусматривает многочисленные процедуры согласования действий исполнительной власти в парламенте (конгрессе), что может отрицательно сказываться на оперативности и действенности ее решений.
В США между Конгрессом и президентом периодически возникают противоречия, связанные с несовпадением двух критериев: легитимности и эффективности. Исполнительная власть, естественно, стремится к тому, чтобы ее руки были развязаны и сетует на многочисленные регламентации и опеку со стороны Конгресса. В частности, американские президенты в эпоху «холодной войны» жаловались на то, что в военно-политическом противоборстве с СССР они теряют драгоценное время на бесконечных согласованиях решений с Конгрессом, в то время как правители СССР свободны в своих действиях и могут принимать решения, например о размещении новых ракет средней дальности в странах Восточной Европы, без всякого согласования с бесправным и декоративным Верховным Советом СССР. Отцы-основатели Америки предвидели подобные коллизии, но при этом полагали, что легитимность в долгосрочном плане важнее конъюнктурной эффективности. Поэтому главные усилия они посвятили проблеме законодательного контроля над действиями исполнительной власти и заложили основы сильного Конгресса.
Надо сказать, что отцы-основатели новой Российской Федерации поступили в этом отношении иначе: они явно отдали предпочтение принципу эффективности в ущерб легитимности. Поскольку они не совсем верили в «демократические инстинкты» российского народа и в его способность делать «правильный выбор», то они смогли оградить действия демократичного президента от опеки со стороны «не совсем демократического» парламента, в особенности его нижней палаты, состав которой целиком формируется на выборной основе. В Конституции заложены статьи, позволяющие главе исполнительной власти распускать парламент, если последний будет противиться выдвигаемой президентом кандидатуре главы правительства. Но тем самым подрывается принцип подотчетности действий исполнительной власти – законодательной. Это усугубляется тем, что силовые министерства переданы в непосредственное ведение президента, а многие другие важные министерства дублируются службами лично подвластными президенту и недоступными контролю законодательной власти.
Здесь возникает вопрос: как будут развиваться события, если «демократически благонамеренный» президент уйдет и на его место заступит «демократически неблагонамеренный» – ориентирующийся «не на тот» электорат, «не на те» политические образцы и «не на ту» идеологию? Словом, приходится сделать вывод, что российские реформаторы основывались не на рационалистическо-технологическом принципе западной демократии, уповающей на институционально-правовые механизмы и гарантии, а на старом принципе личной преданности.
Остановимся теперь на специфических основаниях и прерогативах третьей ветви власти – судебной. Независимость судебной власти означает, что она не подчиняется ни исполнительной, ни законодательной власти, и вообще не подчиняется ни одной общественной инстанции, кроме Его Величества Закона. Обычное, связанное с авторитарно-подданнической традицией понимание закона или права состоит в том, что последнее требуется как средство в руках государства-орудия, предназначенное подчинить граждан государству как воплощению высшей коллективной воли или высшего блага. Но суть правового принципа как источника независимой судебной власти состоит как раз в том, что он требует подчинения закону не только отдельных граждан, но и самого государства. Речь идет, таким образом, о своеобразном дуализме государства и права. Перед лицом права государство как бы понижается в своем статусе и вместо олицетворения всеобщей воли выступает как одна из частных инстанций, способная быть столь же небезупречной и небескорыстной, как и любые другие частные инстанции, и потому нуждающейся в юридическом присмотре.
Такое понимание государства плохо вписывается не только в не-западную политическую и культурную традицию. По свидетельству специалистов в области конституционного права, оно плохо дается и континентальной Европе. Так, французский специалист в этой области И. Коннак отмечает, что во Франции публичная власть не устает напоминать гражданам, что она представляет волю большинства и потому должна иметь неограниченные права. «С того момента, как власть стала воплощать демократическую волю народа, все то, что ограничивает эту власть, признается антидемократическим» [55].
Таким образом, между демократическим пафосом неограниченного народного суверенитета и пафосом конституционно-правового принципа имеет место противоречие. Как отмечают теоретики конституционного права, французская правовая система представляет собой результат компромисса между правовым принципом независимой судебной власти и гегемонистским принципом неограниченного суверенитета большинства. Следовательно, конституционно-правовой принцип, требующий подчинения государства праву, основывается на презумпции недоверия к государству – особенность, плохо совместимая с революционной эйфорией и якобинства во Франции, и большевизма в России. В самом деле, основатели того, что называлось новым, справедливым строем и новой, народной властью, естественным образом склонны были безоговорочно доверять этому строю и этой власти, а всякие меры конституционно-правовой предосторожности в отношении новой власти рассматривать как злопыхательство реакционных сил.
