В принятых на VIII Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями Мерах по борьбе с международным терроризмом указано: «На международном, региональном и двустороннем уровнях следует разработать эффективные меры для налаживания международного сотрудничества по предупреждению террористического насилия. В числе таких мер в области сотрудничества между правоохранительными, следственными и судебными органами: «расширение интеграции и сотрудничества между различными правоохранительными и судебными учреждениями с уделением должного внимания уважению основных прав человека; определение направлений сотрудничества между государствами в уголовно-правовых вопросах на всех уровнях системы обеспечения соблюдения законов и уголовного правосудия».
Как перекрыть мировые финансовые потоки, направляемые на поддержку террористов?
Главный миф нашей эпохи заключается в том, что террористы якобы бедны, голодны и лишены человеческих желаний. Но современный терроризм, как правило, — это большой бизнес. Однако об этом раньше специально умалчивалось.
Казалось бы, не стремясь к финансовой выгоде как к конечной цели, международные террористические группы, тем не менее, нуждаются в деньгах для привлечения новых сторонников, обеспечения поддержки на местах и за границей. Некоторым иностранным террористическим организациям нужны деньги для ведения социальных кампаний с целью привлечения на свою сторону сочувствующих и придания своим организациям в СМИ видимости защиты интересов широких слоев населения. Из собранных средств могут субсидироваться строительство школ и больниц, оказание финансовой адресной помощи и т. п. Основная цель всех этих действий — привлечение в свои ряды новых сторонников. Значительные средства тратятся также на организацию вербовки, боевую подготовку собственных ударных отрядов и наемников, на создание современной материально-технической базы (компьютерное обеспечение, связь, транспорт и современное оружие). На подготовку и проведение конкретных терактов, как правило, требуются незначительные средства. В том и заключается проблема: выявление истинных целей спонсирующей и спонсируемой сторон часто особенно затруднено.
Сбор средств ведется террористической организацией часто под благовидными предлогами и, как правило, через третьи организации. И хотя доказать факт расходования средств на уже совершенный или приготовляемый теракт (то есть финансирования как формы соучастия в конкретном преступлении) исключительно затруднено в связи с секретным характером соответствующих финансовых операций, однако оно представляется возможным с помощью имеющегося в наличии в любом уголовно-процессуальном законодательстве набора процессуальных действий, а также в рамках стандартных форм взаимной правовой помощи по уголовным делам. Но в случае терроризма задача, как признано сейчас во всем мире, не сводится исключительно к выявлению и пресечению отдельных террористических преступлений. Она стоит гораздо шире — пресечь саму террористическую деятельность, а важную роль в ее существовании играет финансовая основа, дающая возможность терроризму, его людским и материальным ресурсам воспроизводиться и наращивать силу.
В этой связи потребовалось развитие новых форм правового сотрудничества. Результатом поиска таких форм стало создание и принятие Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма.
Согласно статье 8 этой Конвенции, каждое государство принимает в соответствии с принципами своего внутреннего права необходимые меры для того, чтобы определить, обнаружить, заблокировать или арестовать любые средства, используемые или выделенные для совершения преступлений, а также полученные в результате таких преступлений. (Эти средства могут быть конфискованы.)
Специфика борьбы с финансированием, и это большей частью отражено в Конвенции, включает сложную взаимосвязь разведывательных и правоприменительных аспектов. Они затрагивают такую уязвимую область, как банковская тайна, связанную как с экономической безопасностью целых государств, так и с правом собственности, коммерческими и личными интересами отдельных граждан. В этом и заключается трудность соответствующей деятельности как внутри государства, так и на международном уровне.
Непосредственная работа по выработке единых подходов и стандартов в вопросах пресечения финансовых потоков, питающих терроризм, началась в середине 90-х годов прошлого века. У ее истоков был ряд международных организаций, таких как «восьмерка», Евросоюз и Организация Американских Государств. Еще Итоговым документом Совещания министров «восьмерки» по борьбе с терроризмом (Париж, 30 июля 1996 г.) государствам было рекомендовано принять меры по борьбе с финансированием террористической деятельности. Какие это меры? Они включают предотвращение и пресечение использования внутригосударственных средств финансирования террористов и террористических организаций. Финансирование может быть как прямым, так и косвенным; проходить через организации, которые ставят благотворительные, социальные и культурные цели или заявляют о таких целях, или те, что непосредственно вовлечены в незаконную деятельность: нелегальный оборот оружия, наркотиков, а также занимались вымогательством. Эти внутригосударственные средства могут включать мониторинг и контроль за денежными переводами и процедурой раскрытия банковской тайны; интенсификацию обмена информацией в отношении международного движения финансовых средств, направляемых из одной страны или получаемых в другой стране, предназначенных для лиц, организаций или групп, подозреваемых в том, что они осуществляют или поддерживают террористические операции. Особое внимание уделяется целесообразности принятия мер регулирующего характера для предотвращения переводов денежных средств, в отношении которых есть подозрения, что они предназначены террористическим организациям. При этом не создается препятствий для свободы движения законных, чистых капиталов.
Международное сообщество признало угрозу со стороны финансирования терроризма и предприняло шаги для противодействия этому. Европейский союз спонсировал конференцию по этой теме в Люксембурге в 1997 году и семинар в 1998 году в Вене.
Лондонской конференцией по терроризму (7–8 декабря 1998 г.) были сформулированы принципы государств «Группы восьми», подчеркнуто намерение «сотрудничать еще теснее при расследовании, сборе разведывательной информации, обмене данными, отслеживании средств, используемых в террористических целях».
В 1999 году Организация Американских Государств провела в Аргентине Вторую Межамериканскую конференцию по терроризму. Выводы этой конференции были приведены в Декларации, принятой в Мар-дель-Плата, и позже утверждены ОАГ. Среди выработанных Конференцией предложений по противодействию терроризму содержались рекомендации государствам ОАГ, направленные на сдерживание финансирования терроризма.
В целях создания руководящих принципов по борьбе с финансированием терроризма предложено применить 40 Рекомендаций ФАТФ (Международной комиссии по борьбе с отмыванием денег) к проблеме борьбы с финансированием террористической деятельности. На деле это пока свелось к копированию рекомендаций с заменой фраз «отмывание доходов, полученных преступным путем» на «финансирование терроризма».
На состоявшемся 29–30 октября 2001 года в Вашингтоне внеочередном пленарном заседании ФАТФ был расширен мандат комиссии на вопросы борьбы с финансированием терроризма, выработаны восемь рекомендаций, среди которых принятие немедленных мер по ратификации и имплиментации соответствующих документов ООН; борьба с криминальным финансированием терроризма, террористических актов и террористических организаций; замораживание и конфискация террористических банковских активов; сообщение о всех финансовых переводах, осуществляемых подозреваемыми в связях с террористами, и т. д.
Многие террористические организации часто прибегали к чисто криминальным способам «самофинансирования». Для этого они использовали грабежи (например, в Северной Ирландии, США); похищения с целью выкупа (Чечня); торговлю наркотиками (Перу, Афганистан (Аль-Каида)); а также вымогательство, мошенничество в финансовой сфере — аферы с пособиями, со сбором налогов, страхованием, кредитными картами; с подделкой документов и выпуском фальшивых денег; контрабанду товаров и сырья.
Однако терроризм тем и отличается от иных видов преступной деятельности, что на свое воспроизводство он использует не только (а в большинстве стран и не столько) криминальные источники. По сравнению с финансовыми расследованиями дел наркоторговцев, финансовая деятельность террористических организаций распутывается более сложно. Как правило, ее участники внешне живут скромно, получают средства с виду от невинных вкладчиков в различных законных гуманитарных, социальных и политических целях и используют только часть этих средств для собственно террористической деятельности.
