Тем не менее последний назначенец — глава Карачаево-Черкесии Хубиев — был заменен избранным Семеновым только в 1999 году. Более того, глава Мордовии Меркушкин, избранный в 1995-м Конституционным собранием, лишь в 1998-м переизбрался на прямых выборах. В Дагестане глава так никогда всенародно и не избирался. Исполнительную республиканскую власть возглавлял председатель государственного совета (органа, неофициально именовавшегося «коллективным президентом»), которого избирало Конституционное собрание. С 1994 года этот пост занимал Магомедов. Для этого региона в итоге даже была сделана специальная оговорка в федеральном законе. На Алтае и в Удмуртии до последнего держались за принятую в начале 1990-х парламентскую форму правления, в одной республике глава был избран лишь в 1997 году, а в другой вообще в 2000-м(!).
Окончательно требование избирать всех глав было законодательно закреплено в 1999 году.
Таким образом, очевидно, что федеральная власть разрывалась между решением о повсеместных выборах глав, принятым в 1991 году в обстановке «демократической эйфории», необходимостью выстраивать противовес республиканским президентам, выравнивать статус регионов и соображениями сохранения хоть какой-то стабильности и обеспечения собственного политического выживания. Ельцин старался как можно дольше сохранять право назначать и отстранять глав. И он сквозь пальцы смотрел на многочисленные нарушения законодательных требований в тех регионах, где с прямыми выборами тянули или вообще не хотели их проводить.
3
Путин, придя к власти, немедленно добился реформы Совета Федерации (глав и спикеров заменили представители, избранные или назначенные региональными органами власти) и введения дополнительных мер ответственности регионов перед Центром. В последующие годы Кремль последовательно проводил централизацию. Об отказе от прямых выборов глав речь не заводили. Точнее, заводили, причем зачастую сами регионалы, но Путин их радикализм не одобрял, во всяком случае публично.
Весной — летом 2004 года в администрации президента готовили новые законодательные предложения по усилению ответственности региональных властей. Изменить планы заставила бесланская трагедия.
Помимо прочего она в очередной раз доказала, что федерализм в восприятии российских граждан не предполагает разделения ответственности. Граждане, непосредственно пострадавшие от терактов, жители Северной Осетии, да и вообще все российское общество, считали ответственной за случившееся в первую очередь федеральную власть и обращали свои жалобы и требования, свое горе и гнев к Кремлю, к Путину. Между тем запущенные с 2000 года централизаторские реформы и мероприятия, объективно говоря, либо еще не дали всего необходимого эффекта, либо в принципе не могли обеспечить уровень централизации, адекватный той ответственности, которую общественное мнение налагало на Центр. Иными словами, не было достаточного властного ресурса, чтобы контролировать все происходящее в стране и отвечать за это, а люди исходили из обратного. Фактически был предъявлен запрос на дальнейшее углубление централизации.
Насколько можно судить, федеральное руководство и лично Путин на эмоциональном уровне тогда были более чем настроены закрутить гайки, а на рациональном поняли, что ситуацией, при которой страна требует большей централизации или по крайней мере готова ее принять, нельзя не воспользоваться.
Нельзя также не остановиться на факторе, объективно провоцировавшем негативное отношение президентуры к прямым выборам глав. В 2001–2004 годах степень контролируемости региональных политических процессов и управляемости ими со стороны Центра значительно выросла. Однако вероятность побед на выборах оппозиционных или несистемных деятелей оставалась довольно значительной. Проблемы старались заранее выявлять и снимать правовыми или политическими инструментами. Но, во-первых, их применение провоцировало публичную критику. Во-вторых, они порой оказывались неэффективными или же ими не удавалось воспользоваться в полной мере из-за того, что федеральные акторы, включая высших чиновников, часто поддерживали конкурентов «официальных» кандидатов.
Вот лишь несколько примеров. Губернаторская кампания в Иркутской области в 2001-м едва не закончилась победой думца-коммуниста Левченко. Аналогичная ситуация имела место в 2002-м в Пензенской области, там чуть не выиграл известный левый политик Илюхин. В 2003-м кандидат «Единой России» мэр Магадана Карпенко проиграл досрочные выборы первому заместителю губернатора Дудову (после избрания он сразу вступил в партию). В 2004-м свое кресло едва отстоял курганский губернатор Богомолов, зато его коллеги в Архангельской и Псковской областях были выбиты несистемными деятелями. В том же 2004-м в Алтайском крае главой администрации неожиданно для всех избрался артист-юморист Евдокимов. Разумеется, обычно любой новый глава, будь он хоть дважды оппозиционером и трижды несистемным, стремился первым делом наладить отношения с федеральной властью. Но это не снимало проблемы издержек, которые та несла из-за провалов «официальных» кандидатов. (Интенсивное использование административного ресурса не давало никаких гарантий — на архангельских и псковских выборах основных соперников действующих глав сняли с дистанции, но это не помогло.)
Многие главы поддержали отмену прямых выборов именно потому, что боялись проиграть или просто устали избираться. К тому времени было уже множество прецедентов, когда многолетние «хозяева» регионов проваливались и теряли буквально все.
На Кремль ситуативно повлияло и активное сопротивление ряда регионалов реформам системы социальных льгот и недропользования, оформленным знаменитым законом № 122. Главы позволяли себе резкие критические выступления, некоторые даже пытались апеллировать к общественному мнению.
Многие оппозиционные деятели оплакивают всенародные выборы и говорят об окончательном «удушении демократии», совершенно сознательно игнорируя откровенный антидемократизм электоральной практики 1991–2004 годов. Во многих случаях избирательные кампании оборачивались самыми настоящими вакханалиями, на несколько месяцев парализовывавшими жизнь в регионах.
Практически открыто использовался административный ресурс, все мало-мальски серьезные кандидаты тратили на кампании кратно больше денег, чем это разрешал закон, и систематически нарушали правила агитации, применяя в том числе черные и серые избирательные технологии. Избирателей массово обманывали, подкупали, запугивали. Известно много случаев, когда предприниматели (и криминальные авторитеты), индивидуально или образовывая пулы, выдвигали либо поддерживали кандидатов с целью захвата» регионов и последующего использования властного ресурса в интересах своего бизнеса. Такие проекты не раз оказывались успешными.
Существует мнение, что со временем политические нравы стали бы более цивилизованными. Однако надо напомнить, что в последние годы кампании были куда более затратными, технологически изощренными, циничными и беспредельными, чем в начале 1990-х. Это отмечалось всеми экспертами.
4
Законом, принятым в декабре 2004 года, был установлен следующий порядок: глава региона назначается парламентом по представлению президента, подбор кандидатур производится президентской администрацией. Федеративное устройство России исключает назначение глав президентом или по крайней мере только одним президентом (скажем, в Индии президент назначает губернаторов штатов, но там подход к федерализму более жесткий), априори необходимо, чтобы в назначении участвовали представители регионов, лучше всего депутаты. Это возможно либо в форме выражения согласия президенту на назначение заявленного им кандидата, либо утверждения президентского назначенца, либо назначения главы парламентом по президентскому представлению. Собственно, третий вариант и был выбран (хотя вариант назначения без участия парламента тоже обсуждался). Но открыто называть процедуру назначением все же не стали, использовали родовую формулировку «наделение полномочиями». В дальнейшем, думается, эту ложную стыдливость можно будет отбросить.
Закон радикально расширил полномочия президента по досрочному отрешению глав. Одним только указом без всяких предварительных предупреждений и судов глава может быть отрешен в связи с утратой доверия президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Буквально это означает, что любого главу, хоть избранного, хоть назначенного, можно сместить в любое время, ведь в оценке исполнения главой своих обязанностей, в отношении к нему в плане доверия или недоверия президент никем и ничем не ограничен.
Еще одной новацией стал институт «вопроса о доверии», предложенный, кстати, тюменским губернатором Собяниным. В законе установлено, что глава, избранный до его вступления в силу, до истечения срока своих полномочий вправе поставить перед президентом «вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий». Иными словами, он может досрочно инициировать применение нового порядка наделения полномочиями главы в своем регионе, при этом предложив президенту себя в качестве готового кандидата, то есть выразить желание перейти из избранных глав в назначенцы. На принятие решения президенту отведено семь дней.
