Именно поэтому в последние годы, как высказал Сен (Sen 1999), куда более модно считать, что демократия является как собственно объектом развития, так и средством экономического роста. Подобный тезис имеет некоторое количество обоснований. Например, ясно, что экономические последствия определяет не авторитаризм сам по себе, а скорее качественный уровень авторитарного лидера и его технократических советников. Авторитарные страны в своей совокупности способны процветать, если смогут развиваться по Ли Кван Ю; учитывая, что они часто развиваются по схеме, осуществленной Мобуту или Маркосом, не удивительно, что авторитарные режимы показывают более сильные изменения, чем демократические в смысле итогов развития. Зато демократические режимы имеют ряд официальных механизмов избавления от худших форм некомпетентности или жадности: плохие лидеры голосованием могут быть лишены должности.
В авторитарных же странах существуют давние проблемы с легитимностью. Многие пытаются добиться легитимности, задействуя способность самостоятельно расти, но когда рост останавливается или меняет направление и идет вниз (как в случае с Сухарто в Индонезии в 1997— 1998 гг.), легитимность исчезает и возникает нестабильность. Нередко демократические страны легче переживают экономический спад, потому что их легитимность вытекает из демократии (например, Южная Корея в 1997—1998 гг.). В то же время имеются ярчайшие примеры демократических стран, как Польша или Новая Зеландия, проводивших экономическую реформу с большим трудом.
Таким образом, эмпирическая связь между демократией и развитием остается сложной и неоднозначной: ее нельзя основывать ни на авторитарной системе, ни на демократии как стратегии роста. Барро (Вагго 1997) в своем обзоре по странам показал, что демократия имеет положительную корреляцию с ростом для стран с низким уровнем развития, но затем приобретает отрицательную корреляцию для стран со средним уровнем национального дохода на душу населения. Протекционизм и поиски личного дохода (Турция, Аргентина, Бразилия), популизм (Венесуэла) и коррупция (Пакистан под властью Бхутто и Шарифа) — оставались пороками общества и при демократии. Больно видеть явную причинную связь между путем демократизации, которая в 1990-х гг. причинила столько страданий в странах тропической Африки, и незначительностью улучшений экономических показателей на континенте в тот же период.
Культурные и структурные факторы
Четвертый аспект государственности относится к способности общества быть субполитическим, что связано с моральными нормами, шкалой ценностей и культурой. Большинство современных обсуждений этих проблем в рамках развития общества подпадает под категорию социальных активов. Нормы, ценности и культура в первую очередь обуславливают спрос на те или иные институции, позволяя развивать или сдерживать определенный тип официальных учреждений, в том числе лишние или самые необходимые, порождая определенные нужды или фобии.
Принято думать, что официальные учреждения, с одной стороны, и неофициальные нормы или культурные ценности, с другой — как таковые достаточно разделены концептуально и методически. (Популярная экономическая литература запутывает вопрос, применяя слово institutions = учреждениям — как к официальным, так и к неофициальным правилам построения индивидуального выбора (см. North 1990).) Чалмерс Джонсон (Johnson 1982) утверждал, что самый высокий показатель роста для Японии в период ее наиболее бурного развития вследствие не уровня развития культуры (то есть неофициальных норм), но результат деятельности государства, например его индустриальной политики, которая теоретически должна восприниматься как важное дело. Официальные правила легко могут меняться, будучи вопросом публичной политики, правила культуры — только по прошествии заметного времени, и поэтому гораздо труднее направлять их развитие.
Таким образом, относительный успех Японии в руководстве экономической политикой можно объяснить наличием действующей сети официальных учреждений. Однако, это чересчур неправдоподобно, чтобы соответствовать истине. Я заметил выше, что по любым меркам качество бюрократического аппарата государств Восточной Азии превышало таковое в их аналогах-двойниках в Латинской Америке, что было важным фактором, объясняющим их потрясающий экономический фокус. Но что происходит, когда японский или корейский стиль экономического планирования переносится в Бразилию или Пакистан?
Сразу становится очевидным, что развитие официальных учреждений сильно влияет на культурные факторы. Бюрократический аппарат того сорта, что возник при послевоенном планировании экономических организаций в Японии, Корее и Тайване не возникает из рук технократов, его корни питают многовековые традиции бюрократии мандаринов (китайских чиновников), специфические для каждой из упомянутых стран. Отношения элит, руководящих этими организациями, оказывали громадное влияние на окончательный успех; мнение, что правительственное учреждение представляет почву для грабительской системы поиска личного дохода — одно из тех, что может стать широко распространенным, а может и не стать. Другими словами, Веберианское государство 1 имеет исторический прецедент в азиатских обществах и поэтому гораздо менее восприимчиво к укреплению или расшатыванию неопатримониализма (неонаследственности) или государственного протекционизма [Имеется в виду государство, построенное по идее Макса Вебера (1864—1929), то есть когда социальное действие объясняется индивидуальными мотивами (противоположность марксизму). — Примеч. пер.].
Другим примером того, каким образом неофициальные обычаи влияют на официальные учреждения, служит роль общественного капитала в отношениях государства со своими гражданами, получающими экономическую выгоду. Холдинговые правительственные агентства, подотчетные общественности, до некоторой степени требуют общественного планирования и внутреннего контроля и отчетности, но в конечном счете именно общественность, которую предположительно обслуживает правительство, ответственна за контроль своего поведения и за необходимость обосновать свое поведение. Общество, созданное из сплоченных групп — в форме ли ассоциаций типа родители-учителя (PTAs), объединений лиц, следящих за тем, чтобы не было хищений и разбазаривания («сторожевые псы»), или группы защиты клиентов (адвокатские организации), — гораздо более требовательны и восприимчивы к ответственности, чем общество, состоящее из неорганизованных индивидов. С другой стороны, гражданское общество может вырождаться в группу лиц, ищущих дохода для себя, чья цель не более достойна доверия, но кажется более важной в рамках правительственных субсидий или при замещении правительства гражданским обществом. Каждое из этих сообществ в результате добивается своего, рассчитывая не столько на общественное планирование, сколько на природу гражданского общества как таковую.
Знание об учреждениях, которое возможно передать
Учреждения, таким образом, состоят по меньшей мере из четырех компонент, собранных в таблице 1. Совершенно ясно, что некий объем передаваемого знания заключает в себе первая компонента — то есть общественная система управления, а также планирование и менеджмент индивидуальных организаций. На этом микроуровне организации могут частично перестраиваться, разрушаться, создаваться заново, а также улучшаться или ухудшаться ввиду управления методами, которые проистекают из исторического опыта широкого круга стран. Эти знания могут быть переданы в той степени, до которой теория организации или теория общественного администрирования может быть формализована. Я обращаюсь ко 2-й главе, где показываю, насколько возможна формализация этой темы.
Передаваемое знание содержится также во второй и третьей компонентах табл. 1 — общественном планировании системного уровня и, особенно, планировании создания демократических политических систем. Основание между 1776 и 1789 гг. США было, по сути дела, именно такой попыткой создать демократическую политическую систему, основывающуюся как на теоретических критериях построения, так и на общественном опыте других стран. Послевоенное устройство Германии и Японии также стало результатом попыток осуществления обдуманных планов.
Табл. 1. Компоненты успешности создания учреждений. Компонента Дисциплина Передаваемость
Организационное планирование и менеджмент Менеджмент, общественная организация, экономика Высокая Общественное планирование Политическая наука, экономика, юриспруденция Средняя Основа легитимности Политическая наука Между средней и низкой Социальные и культурные факторы Социология, антропология Низкая
