В достижении баланса между двумя аспектами порядка – властью и легитимностью – заключена суть управления государством. Расчет на силу без нравственного измерения превратит каждое проявление разногласий в проверку на прочность; честолюбие не будет знать удовлетворения; к проявлениям силы будут толкать мимолетные расчеты, связанные с изменяющейся конфигурацией власти и могущества. С другой стороны, моральные обличения, которые игнорируют существующее равновесие сил, тяготеют либо к «крестовым походам», либо к бессильной политике забалтывания проблем; обе крайности чреваты рисками, ставящими под угрозу согласованность самого международного порядка.
В наше время – отчасти по технологическим причинам, которые рассмотрены в главе 9, – власть находится в беспрецедентном постоянном движении, тогда как требования к легитимности с каждым десятилетием расширяют свои рамки немыслимыми до того способами. Когда оружие способно стереть цивилизацию с лица земли, а взаимодействие между системами ценностей стало мгновенным и беспрецедентно навязчивым, то существующие расчеты поддержания баланса сил и сохранения общности ценностей подпадают под риск устареть.
Стоило этим дисбалансам возрасти, как обнаружилось, что структура мирового порядка двадцать первого века имеет изъяны в четырех важных аспектах.
Во-первых, природа самого государства – основной формальной единицы международной жизни – оказалась под сильным давлением с разных сторон: государство целенаправленно атаковали и разрушали, в ряде регионов оно ослаблялось из-за упущений и пренебрежения, зачастую исчезало, погребенное бурным потоком событий. Европа намерена выйти за рамки национального государства и выстраивать внешнюю политику на основе главным образом «мягкой силы» и гуманитарных ценностей. Но сомнительно, что притязания на легитимность, отделенные от какой-либо стратегической идеи, в состоянии поддерживать мировой порядок. А сама Европа до сих пор еще не обзавелась атрибутами государственности, соблазняя внутренним вакуумом власти и дисбалансом сил на своих границах. Отдельные области Ближнего Востока разваливаются на религиозно-этнические компоненты, яростно конфликтующие между собой; религиозные военизированные формирования и поддерживающие их страны по своему усмотрению нарушают установленные прежде границы и попирают государственный суверенитет. В Азии данная проблема порождает ситуацию, противоположную европейской. Принципы вестфальского баланса сил преобладают безотносительно к согласованной концепции легитимности.
И, начиная с окончания холодной войны, в некоторых частях мира мы стали свидетелями такого феномена, как «несостоявшиеся государства» и «неуправляемые территории», наблюдали рождение государств, которые вряд ли заслуживают подобного определения, поскольку не имеют монополии на применение силы или действенной централизованной власти. Если ведущие державы станут проводить внешнюю политику, манипулируя множеством субсуверенных единиц, действующих сообразно двойственным и зачастую сопряженным с насилием правилам поведения, многие из которых проистекают из крайних формулировок различных культурных основ, анархия неизбежна.
Во-вторых, политическая организация мира и его экономическое устройство находятся в противоречии друг с другом. Международная экономическая система приобрела глобальный характер, в то время как политическая структура мира по-прежнему основывается на концепции национального государства. Глобальный экономический импульс направлен на устранение препятствий с путей передвижения товаров и капитала. Международная политическая система продолжает в значительной степени опираться на противопоставление идей о мировом порядке и согласования концепций национального интереса. Экономическая глобализация по своей сути игнорирует национальные границы. Международная политика подчеркивает важность границ даже тогда, когда пытается примирить противоречащие друг другу национальные цели.
Эта динамика породила десятилетия устойчивого экономического роста, периодически нарушавшегося финансовыми кризисами, которые происходили с нарастающей, по всей видимости, силой: в Латинской Америке – в 1980-х годах; в Азии – в 1997 году; в России – в 1998 году; в Соединенных Штатах Америки – в 2001 году, а затем снова, начиная с 2007 года; в Европе – после 2010 года. У победителей – тех, кто сумел пережить шторм в течение необходимого периода и смог двинуться дальше, – имеются несколько претензий к системе. Но проигравшие – например, те, кто увяз в неверных структурных планах, как получилось с южным «блоком» Европейского союза, – ищут для себя средства исцеления в решениях, которые противоречат или, по крайней мере, препятствуют функционированию глобальной экономической системы.
Хотя у каждого из этих кризисов была своя причина, отличная от прочих, общими чертами кризисных ситуаций являлись расточительная спекуляция и систематическая недооценка рисков. Чтобы скрывать характер связанных с ними сделок, создавались различные финансовые инструменты. Кредиторы испытывали трудности при оценке степени обязательств, а заемщики, в том числе и ведущие страны, – при осознании последствий задолженности.
Таким образом, международный порядок сталкивается с парадоксом: его успешность зависит от торжества глобализации, но сам этот процесс порождает политическую реакцию, которая часто идет вразрез с его устремлениями. У менеджеров экономической глобализации мало оснований и возможностей заниматься политическими процессами. Еще меньше стимулов у тех, кто управляет политическими процессами: зачем рисковать имеющейся поддержкой внутри страны, приближая экономические или финансовые проблемы, сложность которых в состоянии понять разве что эксперты?
В подобных условиях вызовом становится само управление. Правительства подвергаются давлению, стремясь «подтолкнуть» процесс глобализации в направлении, которое будет соответствовать национальной выгоде или политике меркантилизма. Таким образом, на Западе вопросы глобализации слились с проблематикой проведения демократической внешней политики. Гармонизация проблем политического и экономического международных порядков ставит под сомнение укоренившиеся взгляды: стремление к мировому порядку, потому что оно требует расширения национальной структуры; упорядочивание глобализации, потому что жизнеспособная практика предполагает видоизменение общепринятых моделей.
В-третьих, отсутствует эффективный механизм, в рамках которого великие державы консультировались бы друг с другом и, возможно, сотрудничали по наиболее важным проблемам. Подобная критика может показаться странной, ведь существует множество многосторонних форумов – причем сегодня их намного больше, чем когда-либо в истории. К Совету Безопасности ООН – обладающему формальной властью, но по наиболее важным вопросам часто лишенному единого мнения, – добавляются регулярные встречи на высшем уровне: атлантических лидеров – на сессиях НАТО и в рамках Европейского союза, руководителей стран Азиатско-Тихоокеанского региона – на совещаниях АТЭС и на Восточноазиатских саммитах, глав развитых стран – в группах G7 или G8, а лидеров ведущих экономических стран – в формате G20. На всех этих международных форумах США выступают ключевым участником. Однако характер и частота таких встреч работают против определения долгосрочной стратегии. Большую часть подготовительного этапа занимают обсуждение расписаний и переговоры о формальной повестке дня; проведение некоторых форумов фактически зависит от календарных графиков лидеров, поскольку довольно сложно на регулярной основе собирать руководителей стран в каком-то одном месте. Главы государств, как участники подобных встреч, в силу занимаемых ими постов, наибольшее внимание уделяют тому, какое воздействие на публику окажет их деятельность на форуме; они склонны делать упор на тактические последствия или на те аспекты, которые пойдут на пользу их популярности. Такая процедура мало что позволяет, помимо составления официального коммюнике: в лучшем случае возможно обсуждение нерешенных тактических вопросов, а в худшем – все сводится к новой форме саммитов как события для «социальных СМИ». Если необходимо доказывать актуальность современной структуры международных правил и норм, то ее нельзя просто подтверждать совместными декларациями; нужно выказывать заботу о ней как о всеобщей цели.
Все это время лидерство Америки было обязательным, даже когда оно характеризовалось двойственностью политики. Америка искала баланс между стабильностью и отстаиванием универсальных принципов, не всегда совместимых с принципами невмешательства в дела суверенных государств или историческим опытом других наций. Стремление к балансу между уникальностью американского опыта и идеалистической уверенностью в его универсальности, между полюсами самоуверенности и самоанализа по своей сути бесконечно. Чего оно не позволяет, так это отступления.
