Так Генеральный секретарь видел задачи, которые призвана решить созданная им группа. Доклад группы «Более безопасный мир: наша общая ответственность» он намеревался утвердить на юбилейной сессии Генеральной Ассамблеи, приуроченной к 60-летию ООН.
Когда доклад был готов, Генеральный секретарь ООН в письме от 20 декабря 2004 года на мое имя писал: «Вы и Ваши уважаемые коллеги не только оправдали, но и далеко превзошли все ожидания. Вы нашли единые подходы к решению вопросов, которые в течение многих лет разъединяли и парализовывали международное сообщество… Оценка группой коллективной безопасности в XXI веке укрепила мою надежду на то, что народы мира смогут предпринять подобные усилия для преодоления разногласий и достижения нового консенсуса в целях обеспечения „более безопасного мира“. Я уверен, что смелые и прагматичные предложения, выдвинутые группой, внесут свой вклад в обновление нашей организации, и я планирую посвятить значительную часть наступающего года популяризации взглядов и рекомендаций, изложенных в вашем докладе».
Одним из важных выводов группы, особенно в условиях, когда США навязывали миру односторонние решения, было общее мнение о том, что механизм ООН должен быть задействован против действительно существующих опасностей, таких как массовые убийства гражданского населения, неспособность центральных властей взять под контроль негосударственные субъекты, создающие угрозу международной безопасности, форсированное приближение к обладанию ядерным оружием с возможной перспективой его передачи террористическим организациям, предоставление правящим режимом своей территории для базирования международной террористической организации.
Но как противодействовать всему этому? В длительных дискуссиях члены группы согласовали ряд положений. Главные среди них следующие: существование внутристрановой угрозы должно выявляться не одним каким-либо государством, а коллективно через Совет Безопасности ООН. Именно Совет Безопасности ООН должен определять и систему мер по нейтрализации этой угрозы.
Не перечеркивает ли это суверенитет государств? Вопрос непростой. В сегодняшнем мире существует тенденция некоторого ослабления суверенитета государств. Часть суверенитета передается на наднациональный уровень интеграционными процессами, развитием транснационального предпринимательства. Но ни в коем случае не следует преуменьшать устойчивость национальных суверенитетов. Вывод об их размыве весьма опрометчив. Об этом свидетельствует хотя бы пример Европейского союза, создавшего наднациональные структуры. Но разве при этом не сохраняется суверенитет Франции, Германии, Великобритании и других стран, входящих в ЕС?
Вместе с тем суверенитет не должен быть непреодолимым препятствием, когда речь идет о том, что внутри той или иной страны разворачиваются события, которые могут взорвать обстановку в регионе и даже на глобальном уровне. Но выяснение степени опасности таких событий и методов противоборства с ними должны определяться Советом Безопасности ООН, постоянные члены которого обладают правом вето.
В защиту унилатерализма не выступил и член группы Б. Скоукрофт, который не разделял позицию руководства Буша-младшего по этому вопросу[15].
Появление новых вызовов человечеству создает принципиально иную международную обстановку, требующую усовершенствования механизмов Организации Объединенных Наций. Но решению этой задачи не способствует искусственное деление угроз на «жесткие» и «мягкие». «Жесткие» – это угрозы безопасности, которые возникают либо как результат агрессивных действий со стороны другого государства, либо как следствие развития некой нестабильной ситуации. «Мягкие» – все остальные: нищета, болезни, безработица и т. п. Деление угроз на две части оборачивается в конечном итоге идеей о том, что роль Организации Объединенных Наций должна ограничиваться противодействием «мягким» угрозам, так как ее механизм, дескать, не приспособлен к тому, чтобы быстро и эффективно реагировать на угрозы безопасноти. Группа пришла к выводу о несостоятельности таких представлений.
Принципиальный вопрос: нужно ли искать в создавшихся условиях альтернативу Совету Безопасности внутри ООН в вопросах применения силы в том случае, «если Совет не может или не хочет принять решение»? После длительного обсуждения на заключительном заседании группы мне пришлось заявить, что если Генассамблея будет выдвинута в качестве органа, который даже при чрезвычайных обстоятельствах принимает решение о применении силы, то отказываюсь поддержать доклад в целом. Соответствующий параграф из доклада был исключен.
В Уставе ООН заложены все возможности коллективного противодействия угрозам безопасности и стабильности – это, пожалуй, стало одним из главных выводов доклада. Правда, Совет Безопасности ООН не всегда оказывается в состоянии оптимальным образом использовать имеющиеся у него полномочия. Однако надо отметить, что СБ ООН уже доказал на деле свою способность по-новому, именно по-новому подойти к применению положений Устава ООН. Например, после событий 11 сентября 2001 года Совет Безопасности дал, по сути, новую интерпретацию статьи 51 Устава ООН, подведя базу под применение силы в порядке самообороны в случае нападения негосударственного формирования на государство. Можно напомнить и о таких мерах, как введение решением Совета Безопасности санкций против движения «Талибан» и создание Контртеррористического комитета Совета Безопасности (КТК). Совбез принимал также решения и о силовых мерах в поддержку демократии и прав человека; например, резолюцией 940 от 31 июля 1994 года уполномочил государства – члены ООН «…сформировать многонациональные силы… и использовать все необходимые средства» в целях восстановления демократии на Гаити.
Совет Безопасности ООН, таким образом, продемонстрировал способность адаптироваться к ситуации, сложившейся после появления новых вызовов и угроз. Вместе с тем надо признать, что в Уставе ООН отсутствуют критерии, которые могли бы лежать в основе принятия решения о применении принудительных мер. Следует ли из этого, что нужно изменить устав? «Критерии вмешательства», как представляется, могут быть утверждены резолюцией СБ ООН, при этом нет необходимости вносить поправки в сам Устав.
Ситуации, угрожающие миру и безопасности, связаны не с недостатками Устава ООН, а с вопиющим нарушением его положений. Однако это не снимает остроту необходимости повысить эффективность Совета Безопасности ООН. Конечно, его состав и структура, определенные исходя из расклада сил после Второй мировой войны, не могут сохраняться вечно – это вывод группы. Давно прошли те времена, когда Германию и Японию отличало от других стран – членов ООН прежде всего поражение в войне. За многие десятилетия существования Организации Объединенных Наций произошли и другие серьезные изменения на мировой арене. Целый ряд бывших колоний и полуколоний стали суверенными государствами и теперь играют активную самостоятельную роль в международной политике, наращивают свой удельный вес в мировой экономике (например, Индия). Следовало бы привести состав Совета Безопасности ООН в соответствие с современными реалиями. Речь может идти об увеличении числа его и постоянных, и непостоянных членов. Целесообразно также четче соблюдать принцип географического представительства в Совете Безопасности, особенно в отношении Африки и Латинской Америки. Однако значительное расширение числа членов Совбеза противоречит идее сохранения и усиления дееспособности ООН.
Что касается проблемы права вето, то нужно прямо сказать, что Организация Объединенных Наций как многосторонний механизм, эффективно действующий во благо мира и безопасности, не может существовать без этого права. История Лиги Наций в этом плане весьма поучительна. Но не менее губительно для ООН предоставлять право вето большому числу стран. Члены группы в принципе сошлись на том, что такое право должно принадлежать лишь нынешней «пятерке» постоянных членов СБ ООН.
Излюбленный аргумент критиков ООН заключается в том, что постоянные члены Совета Безопасности зачастую не способны находить консенсус по вопросам, касающимся силового реагирования на наиболее острые угрозы безопасности. Но эти утверждения несправедливы для тех случаев, когда дело касается бесспорных ситуаций, чреватых угрозами международной безопасности. Чтобы расширить возможности согласования в рамках Совета Безопасности решений по кардинальным проблемам, постоянные члены Совета Безопасности могли бы, к примеру, выступить с политически обязывающим заявлением, что будут прилагать усилия для достижения согласия по ключевым вопросам безопасности и стабильности.
Необходимо направить усилия на эффективное использование не только Совета Безопасности, но и других ооновских структур кризисного регулирования, а также, если нужно, на их адаптацию к новым угрозам. Прежде всего это касается Контртеррористического комитета и Комитета СБ ООН по санкциям в отношении «Аль-Каиды», талибов и связанных с ними лиц и организаций (Комитет 1267).
