Как подчеркнул Конституционный Суд РФ, само по себе законодательное регулирование, направленное на усиление административной ответственности, не выходит за рамки полномочий федерального законодателя, который, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, вправе вводить более строгие – соразмерные реалиям того или иного этапа исторического развития – административные наказания за административные правонарушения, объектами которых выступают общественные отношения, нуждающиеся в повышенной защите государства (постановления от 17 января 2013 года № 1-П и от 14 февраля 2013 года № 4-П). В таком контексте положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, являющиеся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу и предусматривающие повышенные размеры административных штрафов за деяния, которые – в их крайне противоправном выражении – могут существенно затрагивать интересы недропользования как одной из основ благосостояния страны, создавать реальную угрозу жизни и здоровью граждан вследствие грубого нарушения требований промышленной безопасности или технических регламентов, приводить к дестабилизации финансовой системы страны, деформированию корпоративных начал экономического развития и тем самым – к заметному ухудшению социально-экономической ситуации, не могут расцениваться как отступление от критериев конституционной соразмерности.
Таким образом, положения части 1 статьи 7.3, части 1 статьи 9.1, части 1 статьи 14.43, части 2 статьи 15.19, частей 2 и 5 статьи 15.23.1 и статьи 19.7.3 КоАП Российской Федерации, устанавливающие минимальные размеры административных штрафов, применяемых в отношении юридических лиц, совершивших предусмотренные ими административные правонарушения, не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1, 2 и 3) и 55 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования эти законоположения во взаимосвязи с закрепленными данным Кодексом общими правилами применения административных наказаний не допускают назначения административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией (сто тысяч рублей и более), и тем самым не позволяют надлежащим образом учесть характер и последствия совершенного административного правонарушения, степень вины привлекаемого к административной ответственности юридического лица, его имущественное и финансовое положение, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельства и, соответственно, обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.
Вводя для юридических лиц административные штрафы, минимальные размеры которых составляют значительную сумму, федеральный законодатель, следуя конституционным требованиям индивидуализации административной ответственности и административного наказания, соразмерности возможных ограничений конституционных прав и свобод, обязан заботиться о том, чтобы их применение не влекло за собой избыточного использования административного принуждения, было сопоставимо с характером административного правонарушения, степенью вины нарушителя, наступившими последствиями и одновременно позволяло бы надлежащим образом учитывать реальное имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности юридического лица[32].
КС РФ обратил внимание на особую роль суда как независимого и беспристрастного арбитра и наиболее компетентного органа государственной власти в сфере определения правовой справедливости. В связи с этим, пока в КоАП РФ не внесены изменения, предусматривающие возможность снижать минимальный размер административного штрафа, принятие решения о назначении юридическому лицу административного штрафа ниже низшего предела санкции нормы об административной ответственности допускается только в исключительных случаях и лишь в судебном порядке как при рассмотрении, так и при пересмотре судом дела об административном правонарушении юридического лица.
Эта правовая позиция, как отметил КС РФ, не может быть применена в делах об административных правонарушениях, постановления либо решения по которым уже приняты, но не вступили в законную силу. Исключение составляют дела заявителей жалоб в КС РФ, по которым было вынесено Постановление № 4-П.
Однако возможности Конституционного Суда не безграничны, он не может давать толкования в каждой неоднозначной ситуации. Практика конституционного правосудия показала, что нельзя абсолютизировать значение принципов соразмерности и индивидуализации, не стоит принуждать законодателя осуществлять дифференциацию наказаний повсеместно. Иначе без достаточных оснований он будет поставлен перед необходимостью коренного пересмотра не только КоАП, но и других актов, где есть безальтернативные недифференцированные штрафы. Вместе с тем в отличие от Конституционного Суда, связанного принципом конституционной сдержанности, законодатель не лишен возможности активно совершенствовать механизм административной ответственности, наделяя правоприменителя дополнительными возможностями для маневра. В том числе путем установления мер, призванных компенсировать строгость повышенных фиксированных штрафов за совершение административных правонарушений в области дорожного движения, несмотря на их относительную простоту и очевидность. Учитывая, что состояние дел в законодательстве об административных правонарушениях далеко от благополучия, потенциальная возможность совершенствования в данной сфере на сегодняшний день приобретает характер насущной и острой необходимости.
Итак, практика Конституционного Суда по делам о проверке КоАП показывает следующее. Курс на усиление административной ответственности выявил несбалансированность решений, принимаемых законодателем: репрессивные меры оказались не обеспечены необходимыми компенсаторными механизмами. Обнаружилось, что имеющиеся в КоАП правовые средства, призванные обеспечивать соблюдение принципов соразмерности и индивидуализации наказания, либо недостаточны (институт рассрочки штрафа), либо работают неудовлетворительно (институт малозначительности). При этом другие механизмы сознательно устранены из КоАП (институт «ниже низшего», более глубокая дифференциация штрафа либо его замена альтернативным наказанием в виде предупреждения). На этом фоне вступили в противоречие основополагающие нормы КоАП, регулирующие порядок назначения наказаний. С одной стороны, при назначении наказания необходимо максимально учесть характер совершенного правонарушения, имущественное и материальное положение правонарушителя, а также смягчающие обстоятельства. С другой стороны, правоприменительные органы жестко связаны правилом о недопустимости выхода за пределы санкции.
Отмеченные недостатки механизма административной ответственности лишний раз подтверждают выводы о системных проблемах законодательства об административных правонарушениях. Как отмечают специалисты, его развитие осуществлялось преимущественно посредством мер точечного (фрагментарного) характера, при этом нарушалось целостное восприятие и согласованное применение административной ответственности. На официальном уровне открыто признается общее неблагополучие в развитии КоАП, который страдает из-за многочисленных и ситуативных изменений более чем какой-либо другой кодифицированный закон. Поэтому неудивительно, что проблемы административной ответственности становятся предметом разбора Конституционного Суда, которому приходится исправлять перекосы законодательной политики средствами конституционного правосудия, в рамках которого неизменно подтверждается исключительная конституционная значимость принципов соразмерности и индивидуализации наказания[33].
Федеральному законодателю необходимо внести в КоАП РФ изменения для того, чтобы учесть предусмотренную Постановлением № 4-П правовую позицию с учетом не только возможности, но и ограничений применения административных штрафов в качестве меры административного наказания юридического лица ниже низшего предела санкции нормы об административной ответственности.
Отметим, что с 11 января 2015 г. вступили в силу дополнения в КоАП РФ, направленные на решение вышеозначенной проблемы.
Новой редакцией ст.4.1 КоАП РФ установлено, что при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, личностью и имущественным положением привлекаемого к административной ответственности физического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для граждан составляет не менее десяти тысяч рублей, а для должностных лиц – не менее пятидесяти тысяч рублей.
