В период с 1830–1850 гг. при Казенных палатах продолжают все еще действовать контрольные отделения. Они выполняли две основные функции:
1) счетная – составление генерального годового отчета Казенной палаты;
2) ревизионная – проверка отчетности подведомственных учреждений, установление порядка производства ревизии, а также наложение и взыскание начетов. Объединение этих функций позволяло судить о контрольных органах на местах не только как о специальном контрольном органе, но и как о счетно-ревизионных учреждениях.
Важно также отметить зависимость этих органов от Казенных палат и Министерства финансов, что в итоге не могло не сказаться на качестве ревизии.
При Александре Втором изучается опыт организации государственного финансового контроля в европейских государствах: Пруссии, Бельгии, Франции, Австрии. Для этих целей император направляет туда известного специалиста в области контроля В. А. Татаринова.
Изучив опыт зарубежных стран, В. А. Татаринов подготовил обстоятельный доклад, который послужил основой для реформирования всей системы государственного финансового контроля. Реформы государственного финансового контроля нашли отражение во временных положениях, а затем в Законе от 28.04.1892 «Учреждения государственного контроля»[36].
В Законе от 28.04.1892 был отражен передовой опыт европейских государств и накопленный опыт развития государственного финансового контроля в России.
По Закону от 28.04.1892 Государственный контроль был организован как отдельная часть государственного управления, самостоятельное ведомство, равное министерству. На государственный контроль были возложены функции наблюдения за законностью и правильностью распределительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в ведении отчетных перед ведомством государственного контроля учреждений, а равно составление соображений о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства[37].
Структура органов центрального государственного контроля оставалась прежней. Законом в составе государственного контроля были предусмотрены местные контрольные органы. Если департаменты проводили ревизии и проверки в центральных учреждениях, то для ревизий и проверок в губерниях были созданы местные контрольные органы – контрольные палаты. Они подчинялись и были подконтрольны непосредственно государственному контролеру[38].
Было установлено, что отчетность должна доставляться в контрольные учреждения теми управлениями, учреждениями и лицами, которые заведовали или распоряжались отчетным капиталом.
Рассмотрение докладов о результатах ревизии и заключения по ревизии производились общими присутствиями контрольных учреждений, которым было предоставлено право утверждать окончательно на каждую сумму обороты, признанные правильными, и обращать в начет сумму убытков и утрат, причиненных неправильными действиями подконтрольных учреждений и лиц.
Законом также был установлен порядок обжалования и пересмотра принимавшихся решений. Высочайшей инстанцией для всех контрольных учреждений был Совет государственного контроля, в который входили: государственный контролер, товарищ государственного контролера, члены Совета, назначаемые императором, и генерал-контролеры.
В то же время Совет не был окончательной инстанцией и его решения могли быть обжалованы. Если Совет не приходил к единому мнению или же государственный контролер не был согласен с мнением Совета, то в таком случае дело передавалось на рассмотрение Государственного совета, Кабинета министров или Сената. Если заключения Совета не могли быть приведены в исполнение его властью, то государственный контролер передавал дело на рассмотрение императора через Государственный совет или Кабинет министров.
Важно, что законом была четко определена компетенция государственного контроля, в круг полномочий которого входило:
– проверка финансовых смет министров и главных управлений об ассигновании сверхсметных кредитов;
– проверка по подлинным оправдательным документам оборотов денежных и материальных капиталов, находящихся в заведовании подотчетных ведомств;
– наблюдение за правильностью и целесообразностью сметной классификации, а также за правильным разассигнованием и передвижением сметных кредитов;
– изыскание мер к усовершенствованию правил и форм годовых отчетов;
– составление годовых отчетов: о ревизионной деятельности государственного контроля и об исполнении финансовых смет и росписи государственных доходов и расходов.
Анализируя работу, поступившие жалобы и возражения, государственный контролер направлял подчиненным органам замечания и требования, заслушивал на общем присутствии отчеты и отменял или исправлял неправильные решения. Если при ревизиях или проверках обнаруживались хищения, растраты или иные нарушения, подлежащие уголовному преследованию, то государственный контроль направлял материалы надлежащим органам для придания виновных суду и определял сумму убытков, которую распорядительное управление должно было предъявить обвиняемым.
Государственный контроль ежегодно предъявлял императору отчет о своей деятельности с указанием важнейших ревизионных замечаний и начетов, а также отчет Государственному совету – отчет об исполнении государственной росписи и финансовых смет за истекший сметный период.
Важным этапом в развитии государственного финансового контроля было то, что закон предусматривал независимость контрольных органов. Контрольные учреждения не были в подчинении у администрации губернии и других местных властей. Они не имели права давать никаких указаний и распоряжений контрольным органам. При несогласии с ними или выявлении каких-либо злоупотреблений со стороны работников государственного контроля местные власти могли и должны были сообщать об этом руководителю соответствующего контрольного учреждения и уведомлять государственного контролера, который принимал соответствующие меры[39].
На этом историческом этапе важное значение приобретает развитие методологии государственного финансового контроля.
В период военного коммунизма (1918–1921 гг.) после принятия основных решений о власти и создания органов управления правительство России в декабре 1917 г. Декретом СНК в Комиссариате государственного контроля создает коллегию Государственного контроля.
В январе 1918 г. декретом Совнаркома была образована Центральная контрольная коллегия для предварительного рассмотрения сметных расчетов по бюджету и контрольного заключения о его исполнении, а также для общего руководства контрольной работой в стране, а при губернских и районных Советах рабочих, солдатских и крестьянских депутатов созданы учетно-контрольные коллегии и контрольные комиссии, на которые возлагалось предварительное рассмотрение договоров, проведение ревизий учреждений по отчетам и балансам, посылка контролеров на места и т. д.
В марте 1918 г. Центральная коллегия утвердила Временное положение о государственном контроле. В этом Положении намечались основные, принципиальные начала реформы. Главной задачей государственного контроля было наблюдение «за законностью и правильностью», а также за «хозяйственностью и целесообразностью оборота денежных средств и материальных народных капиталов». Предполагалось, что госконтроль будет независим от административных советских органов. Наряду с Центральной контрольной коллегией развивались контрольные органы на местах, в частности, были созданы учетно-контрольные коллегии в губерниях и уездах. Кроме общих контрольных органов стали создаваться и органы отраслевого контроля, другие специальные контрольные органы[40].
В ноябре этого же года были утверждены Правила предварительной и фактической ревизии хозяйственно-финансовой и промышленной деятельности общественных учреждений и пред приятий.
Согласно этим Правилам все учреждения, предприятия обязаны были представлять Государственному контролю отчеты по израсходованным деньгам, материалам и имуществу для последующей документальной ревизии. Однако практика работы контрольных органов показала, что многообразие контрольных органов себя не оправдывает.
В связи с неэффективностью работы Наркомата государственного контроля 09.04.1919 был принят Декрет ВЦИК «О Государственном контроле» и утверждено новое положение об органах государственного контроля. На Государственный контроль возлагалось наблюдение за работой всех наркоматов, их органов на местах и иных органов советской власти путем проверки их деятельности с точки зрения результативности, законности, эффективности работы. В функции государственного контроля было введено положение о разработке конкретных предложений по рационализации и упрощению системы управления, по борьбе с волокитой и бесхозяйственностью.
