Анализ норм действующей Конституции Российской Федерации дает, на наш взгляд, основания в зависимости от органов, наделенных правом производить контроль, выделить: президентский контроль, парламентский контроль, контроль органов исполнительной власти и судебный контроль.
Кроме того, явную специфику как одна из форм государственного контроля имеет также прокурорский надзор. Вместе с тем именно в силу своей специфики прокурорский надзор выступает в социальной практике в качестве самостоятельного государственно-правового института, влияние которого выходит за пределы сугубо контрольной деятельности. Принципиальное различие прокуратуры и органов контроля (надзора) состоит в том, что прокуратура является универсальным органом правозащиты, охранителем законных прав и интересов граждан, юридических лиц, общества и государства. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов различными субъектами правоприменения, включая правоохранительные и контролирующие органы.
Перечисленные разновидности государственного и общественного контроля отличаются характером и объемом контрольных полномочий, кругом, уровнем и количеством подконтрольных объектов, формами и методами проведения контроля, его юридическими последствиями[66]. Все это в конечном счете обусловливает их специфику. Однако решающую роль здесь играют различия в характере и объеме полномочий по организации корректирующего воздействия на подконтрольный объект.
Специфические черты государственного контроля, его отличия от общественного исследовались в ряде работ ученых-юристов[67]. Согласно содержащимся в них положениям государственные органы при выполнении контрольных функций наделены властными полномочиями. Их наличие означает, что органы государства вправе издавать правовые акты, обязательные для должностных лиц и граждан. Путем издания правовых актов соответствующий государственный орган делает обязательным выполнение своих указаний, в частности рекомендаций, предложений и предписаний, даваемых им в процессе контроля в пределах компетенции. Указания же общественных организаций, как правило, необязательны в смысле обеспечения силой государственного принуждения. Властные же полномочия общественных организаций носят иной характер и распространяются чаще всего только на их членов.
Органы государственного контроля, как правило, вправе проверять не только законность, но и целесообразность деятельности администрации, что имеет важное значение для принятия в рамках закона оптимальных управленческих решений, проведение которых в жизнь обеспечивает высокую эффективность государственного управления. При этом общий контроль сочетается со специализированным контролем по отдельным вопросам и группам вопросов с точки зрения выполнения как общегосударственных задач, так и конкретных заданий данной отрасли управления входящим в нее предприятиям и организациям.
Предложения органов общественного контроля, даваемые подконтрольным субъектам, носят рекомендательный характер и приобретают силу лишь после того, как последние согласятся с ними. Однако в необходимых случаях органы и лица, осуществляющие общественный контроль, могут информировать компетентные органы, а также широкие массы общественности о своих выводах и предложениях по совершенствованию деятельности подконтрольных субъектов и таким образом влиять на них.
В силу своей массовости и разветвленности общественный контроль имеет более широкий характер. Общественные организации обычно не имеют специального аппарата принуждения. Их рекомендации, даваемые в ходе проведения контроля, реализуются в силу большого влияния общественного мнения на все стороны жизни общества и государства.
Государственный контроль в значительной мере проводится силами профессионального аппарата, хотя общественные начала внедряются и в деятельность государственных органов. Различия между государственными контролирующими органами и общественными проявляются в неодинаковых задачах органов государственного и общественного контроля, объеме контрольных полномочий.
Тем не менее, несмотря на специфику, отличающую органы государственного контроля от контроля общественного, практика показывает, что деятельность общественных организаций современной России в определенных пределах подконтрольна государству.
Государственный контроль осуществляется силами специально обученного и подобранного штатного, платного аппарата, что в значительной мере способствует квалифицированности его проведения. Привлечение к государственному контролю населения не меняет его природы.
Успешное функционирование органов государственного и общественного контроля организуется на основе их постоянных контактов между собой и взаимодействия.
Содержание контроля производно от содержания управленческой деятельности, поскольку он распространяется на все органы, весь управленческий персонал. Но, как бы ни был разнообразен контроль, как бы ни было велико число занимающихся им органов и лиц, проверить управленческую деятельность в полном объеме ввиду ее масштабности, оперативности, сложности, разнохарактерности практически невозможно. Возможен контроль лишь за основными, важнейшими сторонами управления, обеспечивающими эффективность работы того или иного органа, лица, аппарата государственного управления в целом. Основные направления контроля включают множество других, более частных, направлений, зависящих от уровня, назначения, характера работы проверяемого органа управления.
§ 2. Роль государственного контроля в системе государственного управления
Представляется, что для того, чтобы максимально полно и всесторонне рассмотреть вопрос о роли контроля в качестве функции управленческой деятельности, необходимо исследовать и разграничить понятие функций органов государства и понятие функций государства.
Логика исследования убеждает нас в том, что правильно решить вопрос о функциях – значит, дать перспективу дальнейшего развития управленческой деятельности, сосредоточить внимание работников государственного контрольно-надзорного аппарата на главных, решающих участках работы, свести их к повседневной деятельности[68].
Термин «функция» имеет множество толкований, и, как справедливо утверждает И. Л. Бачило, «…даже в специальной работе сложно учесть все отдельные точки зрения по вопросу определения функции и свести их воедино»[69].
Непосредственно в юридической науке «функция» чаще употребляется в смысле «действие», «цель деятельности», «задача» и применяется к разнообразным объектам (функции государства, функции права и т. д.). Так, функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства, правительства, министерства, других государственных органов. Такое смысловое обилие во многом объясняет расхождения ученых-государствоведов в толковании понятия «функции государства», а также и «функции государственных органов», в том числе контрольных и надзорных органов.
В научной литературе обосновывается идея о том, что «функции как виды деятельности едины для всего государственного аппарата. Государственное управление выступает как множество конкретных действий. Это множество поддается теоретическому описанию лишь постольку, поскольку конкретные действия могут быть представлены как действия типичные, то есть обобщенные, объединяемые какими-либо общими свойствами в определенные группы, принадлежащие к определенным видам деятельности. Будучи отнесены к аппарату государственного управления, такие виды деятельности приобретают характер его функций»[70].
Однако приведенное утверждение не бесспорно. Отдельные авторы научных работ по социальному управлению исследуют соотношение понятий «функция», «функция управления», «функция государства», «функция государственных органов», «функция органа управления», подразумевая под ними различные явления[71].
Отнесение к функциям управления конкретных видов деятельности основывается также на использовании и некоторых других критериев. В частности, имеется утверждение о том, что критериями отнесения к функциям управления того или иного вида деятельности являются «непосредственная направленность данной деятельности на решение задач управления; невозможность осуществления без нее управления; сложность содержания, предполагающая возможность выделения ряда частных для конкретной функции подвидов управленческой деятельности; относительная их самостоятельность»[72].
