До настоящего времени указанные концепция и законопроект не разработаны. Но сама постановка Государственной Думой задачи создания соответствующего направления государственной политики имеет самостоятельное значение, т. к. придает политическому решению этой задачи статус реального способа преодоления конкретной проблемы, связанной с охраной здоровья детей.
Резкое обострение кризисных процессов в России в августе 1998 г. (финансовый дефолт, широкомасштабный спад производства, рост бюджетного дефицита, всплеск безработицы и т. д.) повлекло быстрое и значительное снижение уровня жизни населения и наиболее тяжело отразилось на положении семей с детьми. По этому поводу в постановлении Государственной Думы [154] было заявлено, что быстрый рост цен привел к резкому ухудшению материальных условий жизни семей, в первую очередь многодетных. В качестве меры по сглаживанию отрицательных последствий кризиса было предложено создать при Правительстве Российской Федерации, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации чрезвычайные комиссии по оказанию помощи нуждающимся детям. Государственная Дума указала также на необходимость принятия экстренных мер по усилению социально-правовой защиты детей и молодежи [157], осуществления научно обоснованной стратегии обеспечения прав человека на жизнь и здоровье [156].
Обобщая результаты данного раздела исследования, следует отметить, что период 1994–1998 гг. явился одним из наиболее трудных для детей в современной истории России. Этот факт обусловил активизацию соответствующей правотворческой работы. Вместе с тем, несмотря на зафиксированную в нормативных правовых актах социально-экономическую обусловленность неблагополучия в сфере охраны детского здоровья, регулирование общественных отношений с целью первичной профилактики болезней не нашло необходимого отражения в законах и в федеральных целевых программах. По этому поводу И. М. Воронцов (1998) отмечал, что именно первичная профилактика болезней создает «для любого государства, любой цивилизации горизонты действительного расцвета» [31].
Низкая эффективность принятых нормативных правовых актов была связана с недостаточной проработкой механизмов реализации законов, недостаточным финансированием детского здравоохранения.
Неблагоприятной особенностью стратегии по решению проблем детства в России явилось расширение использования детского труда в качестве меры для решения экономических проблем в семьях, что стало дополнительным фактором ухудшения здоровья подростков. В системе трудовых отношений, связанных с обеспечением прав ребенка, впервые появилось понятие «юный безработный» [124].
На фоне углубления кризисных процессов в сфере охраны здоровья детей стала очевидной необходимость выработки и законодательного закрепления специальных направлений государственной политики, в т. ч. государственной политики в области иммунопрофилактики инфекционных болезней, государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации, государственной семейной политики. Указанные факты свидетельствуют, что в середине 90‑х годов осуществление законодательно закрепленной государственной политики стало рассматриваться в качестве адекватной меры для решения наиболее острых проблем, в том числе в области здравоохранения. Однако вопрос о выработке и проведении специального научно обоснованного направления государственной политики в области охраны здоровья детей, несмотря на высокую степень актуальности, еще не ставился.
1.3. Проблемы детства и их решение на рубеже XX и XXI веков
В исследуемый период порочный круг «нищеты и болезней» продолжал проявляться ухудшением основных показателей положения детей. Как отмечают Н. Ф. Герасименко и соавт. (2004), связь между бедностью и плохим здоровьем заключается в том, что одно является обязательным следствием другого [37]. Значение этой связи в отношении детей было отражено в выступлении Президента Российской Федерации при представлении ежегодного Послания Федеральному Собранию Российской Федерации (2000): «еще очень многим трудно растить детей» [34]. По оценкам Европейской обсерватории по системам здравоохранения, сотрудничающей с ЕРБ ВОЗ, в России «здоровье детей и подростков находится в плачевном состоянии. Во многом это обусловлено крайне неблагоприятными социальными и материальными условиями жизни значительной части детей» (2003) [250].
Одним из признаков кризисного общества является рост заболеваемости инфекциями. В 2000 г. Министерство здравоохранения Российской Федерации заявило, что в сложных условиях экономического и социального развития санитарно-эпидемиологическую обстановку в Российской Федерации следует оценивать как напряженную, а ее негативное влияние на здоровье населения является существенным [43, c. 4].
В наибольшей степени такое негативное влияние испытывали на себе безнадзорные и беспризорные дети, число которых в России значительно возросло. Масштабы и тяжелые последствия социальной депривации указанной группы детей определили необходимость принятия Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120‑ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» [305], включавшего и определенные здравоохранительные меры (статья 18). Критически оценивая эти меры, следует отметить их слабую профилактическую направленность. Из 11 пунктов части 1 данной статьи, регулирующей полномочия органов и учреждений здравоохранения, лишь один (пункт 1) затрагивает вопросы профилактики (распространение санитарно-гигиенических знаний). Предназначение остальных, минуя причины, воздействовать на следствие: психиатрическая, наркологическая, токсикологическая, венерологическая помощь и т. д. беспризорным и безнадзорным детям.
При продолжающемся общем росте инфекций в России, благодаря целенаправленным, в том числе законодательным, мерам удалось не допустить роста заболеваемости детей дифтерией, эпидемическим паротитом, корью, дизентерией. Этому способствовало, в частности, принятие Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52‑ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [302], в котором установлена обязанность граждан заботиться о здоровье, гигиеническом воспитании своих детей (статья 10), сформулировано требование обязательного соблюдения научно обоснованных физиологических норм питания детей в дошкольных и других образовательный учреждениях (статья 17), определены санитарно-эпидемиологические требования к условиям воспитания и обучения детей (статья 28), регламентирована работа по гигиеническому воспитанию и обучению детей (статья 36), закреплено право детей на профилактические прививки (статья 35).
В законе установлено, что определение основных направлений государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится к полномочиям Российской Федерации (статья 5), однако структура и содержание данного направления политики не раскрыты.
В кризисные периоды развития общества семьи с детьми всегда составляют наиболее массовую группу бедного населения [251]. В таких семьях чаще регистрируются острые кишечные инфекционные заболевания и бактериальные пищевые отравления вследствие употребления в пищу низкокачественных продуктов питания. В связи с возрастающей угрозой распространения указанных инфекций был принят Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29‑ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» [310], регулирующий отношения в сфере обеспечения качества пищевых продуктов и их безопасности для здоровья детей. В законе дано определение понятия «продукты детского питания», к которым отнесены пищевые продукты, предназначенные для питания детей в возрасте до 14 лет и отвечающие физиологическим потребностям детского организма (статья 1). Установлено (статья 14), что мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов, здоровья населения осуществляется, помимо прочего, в целях определения приоритетных направлений государственной политики в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, охраны здоровья населения.
Как видно из приведенных данных, в исследуемый период государственная политика стала все более широко привлекаться в качестве способа решения наиболее острых проблем охраны здоровья. Этот процесс был усилен в 2000 г., когда была законодательно утверждена Федеральная программа развития образования, являющаяся организационной основой государственной политики в области образования [311] и включающая ряд важных вопросов охраны здоровья учащихся (более подробная характеристика этого акта представлена в разделе 4.3.).
Вовлечение проблем охраны здоровья детей в сферы правового регулирования различных секторов жизнедеятельности общества не повлияло на реальное усиление их взаимодействия в интересах сохранения детского здоровья. В результате одобренная в 2000 г. Правительством Российской Федерации «Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 года», охватывающая и аспекты охраны здоровья детей, оказалась без межсекторальной поддержки, поскольку в качестве основного направления деятельности предусматривала «прежде всего, воздействие на индивидуальные привычки людей» [97]. Таким образом, при формировании данной Концепции не была реализована возможность выработки и использования государственной политики в области здравоохранения в качестве инструмента регулирования широкого спектра общественных отношений, непосредственно или опосредованно влияющих на состояние здоровья граждан. В этом документе нетрудно увидеть игнорирование роли социально-экономических факторов, определяющих нездоровье человека. Социолог И. В. Журавлева (2002), исследующая проблемы охраны здоровья подростков, обоснованно считает, что привлечение к формированию Концепции только специалистов Министерства здравоохранения России и Российской академии медицинских наук без участия ученых, работающих в смежных областях знания, не позволяет надеяться на необходимые изменения социальной политики в сфере здоровья подростков, состояние здоровья которых ухудшается [66, c. 6–7].
