Несомненно, развитие правового регулирования экопользования осуществлялось под влиянием различных факторов: природных, экономических, культурных.
Законодательство данного периода в области охраны природы расценивало объекты природы как общечеловеческие ценности и разграничивало право собственности на них, а кроме того, предполагало вмешательство на государственном уровне. Аналогичные тенденции наблюдаются и в законодательстве более позднего периода.
§ 1.2. Законодательство советского периода в области охраны природы
Исследовавшая историю уголовного законодательства советского периода, регулирующего отношения по охране природы, Е. В. Виноградова отмечает крайнюю противоречивость норм института уголовного наказания в начальный период существования Советского государства. Причиной этого, прежде всего, явилась крайняя неустойчивость внутренней политики государства, сложившаяся ситуация, «когда законность заменялась целесообразностью, направленной на удержание и укрепление советской власти, а также тем, что советская власть практически полностью отвергла имперское законодательство».[32]
Вопросы, касающиеся уголовного наказания, да и уголовного права вообще, рассматривались в различных нормативно-правовых актах, как правило, противоречащих друг другу. И для того, чтобы обобщить развитие уголовно-правовых норм, законодателю потребовалось некоторое время, и уже в декабре 1919 года были приняты Руководящие начала по уголовному праву РСФСР.
Процесс децентрализации управления землями и другими природными ресурсами с передачей всей полноты власти местным Советам депутатов юридически был оформлен первыми советскими декретами.[33]
Первым же юридическим актом был Декрет 1917 г. «О земле»[34], который по большей части носил экономический характер, но в то же время уже создавал условия для охраны земель. Статья 2 данного Декрета гласит: «Помещичьи имения, равно как и все земли уездные, монастырские, церковные, переходили в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов».[35]В следующей статье говорится о том, что «какая бы ни была порча конфискуемого имущества, принадлежащего ныне всему народу, она объявляется тяжким преступлением, караемым революционным судом».[36] Но интересен тот факт, что нет четко установленной меры наказания. Кроме того, в кодифицированных уголовно-правовых актах «порча конфискуемого имущества» так и не была закреплена. Данное правонарушение очень скоро потеряло свою актуальность. Итак, первое же уголовно-правовое предписание в Советском государстве просуществовало довольно короткий период.
С начала правления советской власти был заложен фундамент для правового регулирования экологических отношений. Был принят ряд декретов: 27 мая 1918 г. «О лесах»[37], в 1919 г. – «О сроках охоты и праве на охотничье оружие»[38], в том же году – «О недрах земли»[39], в 1921 г. – «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения»[40], 16 сентября 1921 г. – «Об охране памятников природы, садов и парков»[41] и др.
Данные правовые акты были направлены на определение статуса природных объектов, отграничение их от объектов имущественного характера.
Хотя система правового регулирования экопользования в рассматриваемый период не имела целостного характера, а была сосредоточена на отдельных объектах природопользования, однако уже тогда законодатель делал упор на бережном отношении к природе.
По Декрету «О земле» все лесопорубки без надлежащего разрешения были объявлены преступными. Постановление «О борьбе с лесными пожарами» 1920 г. предусматривало Суд военного трибунала для лиц, умышленно или по неосторожности вызвавших лесной пожар. За эксплуатацию рыбных и звериных угодий согласно декрету СНК «Об охране рыбных и звериных угодий в Северном Ледовитом океане и Белом море» предусматривалось уголовное преследование.
В первые годы правления советской власти уголовно-правовые нормы, регулирующие институт наказания, были разрознены, носили бессистемный характер. Законодательству, регулирующему охрану природы, были присущи те же пробелы и недостатки, что и раннему советскому законодательству вообще. Устанавливаемая степень общественной опасности не зависела от ущерба, причиняемого природной среде. «Оценивая направление уголовной природоохранительной политики двадцатых годов, следует отметить, что оно было определенным шагом назад».[42]
Охрана природы производилась довольно нерезультативными методами. В одной из докладных записок «О нуждах охраны природы в РСФСР», направленной во ВЦИК, подчеркивалось, что «дело охраны природы в РСФСР находится в самом критическом положении».[43]
Первый советский уголовный кодекс – УК РСФСР 1922 г.[44] – в регламентации экологических преступлений был более чем шагом назад, как по уровню законодательной техники, так и по спектру охраняемых экологических отношений. Только в двух статьях были указаны составы экологических преступлений.[45]
В этом вопросе мнения Н. А. Лопашенко и Г. П. Новоселова, который полагает, что УК РСФСР 1922 г. «упоминал лишь о двух составах преступлений рассматриваемого вида»,[46] расходятся. «Составов экологических преступлений в анализируемом Кодексе было явно больше (нельзя же считать одним составом незаконную охоту и незаконную рыбную ловлю, например), однако недостатком законодательной техники явилось расположение их в двух статьях УК с формулированием одной санкции одновременно для нескольких совершенно разных составов».[47]
В УК РСФСР 1926 г.[48] составы экопреступлений были размещены в главе «Преступления против порядка управления», где нарушения постановлений, изданных в интересах охраны лесов, производство различного рода запрещенных водных добывающих промыслов, разработка недр, промысел котиков и морских бобров, а затем (с 1928 г.) и незаконная охота рассматривались уже как отдельные составы преступлений.
В начале 30-х гг. в связи с усугублением классовой борьбы прослеживается четкая тенденция к ужесточению норм, устанавливающих преступность и наказуемость деяний. Действия должностных лиц, нарушающих положения об охране природы, квалифицировались по статьям о должностных преступлениях, в то время как ответственность частных лиц за подобные деяния не предусматривалась.[49]В 50-е гг. в уголовном праве возникла тенденция к глубокому анализу законодательства, направленного на регулирование отношений по охране отдельных компонентов природной среды.[50]
В советский период практически до конца 60-х гг. проблема охраны природы от загрязнения расценивалась главным образом как санитарная, а не экологическая, «поскольку в директивных документах и постановлениях ЦК КПСС и правительства в принципе не отрицалась сама возможность наличия каких-либо антагонистических противоречий между человеческим обществом и природой в условиях социализма и коммунизма».
В конце 50-х – начале 60-х гг. был принят ряд республиканских законов, направленных на охрану окружающей среды. В Советском Союзе началась разработка нового законодательства, регулирующего природопользование.
Правовое регулирование природопользования реализовывалось главным образом с точки зрения экономических интересов, и основное внимание было направлено на размещение и развитие производительных сил страны по экономическим зонам.[51] Земля и ее природные составляющие являлись главным объектом правового регулирования и «брались под защиту закона лишь в той степени, в какой она была экономически выгодна государству».[52]
В УК РСФСР 1960 г.[53] нормы, определяющие ответственность за экологические преступления, расположены в основном в гл. 6 «Хозяйственные преступления» и гл. 10 «Преступления против общественной безопасности, общественного порядка и здоровья населения». По сравнению с предыдущим, новый кодекс был дополнен рядом статей, в числе которых ст. 223, предусматривающая ответственность за загрязнение водоемов и воздуха. Но применять данную статью приходилось крайне редко (в 1963 г. по этой статье было осуждено 5 человек, в 1966 г. – 10, в 1967 г. – 12 человек),[54] поскольку в условиях плановой экономики в Союзе интересы охраны и защиты природы оказались далеко не приоритетными. Гораздо больший интерес вызывала рациональность использования природных ресурсов. Позднее начинает прослеживаться пересмотр и изменение точки зрения, приоритетной становится защита окружающей среды, особенно в том, что непосредственно касалось обеспечения жизни и здоровья человека. Это, несомненно, стала большим шагом вперед, хотя до осознания необходимости охраны самой природы вне связи с защитой интересов людей было еще очень далеко.[55]
Среди наиболее существенных недочетов в охране природы специалисты отмечали безнадежно устаревшую концепцию приоритета экономических интересов над экологическими, а также недостатки законодательного формулирования их составов экопреступлений.[56]
