Начальники особых отделов границ, особучастков, особрайонов и особпостов организовывали свои аппараты и руководили их работой.
Для установления войскового кордона, т. е. застав, караулов и постов на границах, в целях надежной охраны границ командующий войсками ВНУС предоставлял особому отделу ВЧК определенное взаимным соглашением количество войск ВНУС, которые переходили в полное оперативное подчинение особорганов на границах.
При каждом особом отделе, особом районе, особом участке и особом посту находился штаб войсковой части (группы, дивизии, бригады, полка и т. п.), выделявшейся для службы на конкретной границе. Указанные части выполняли все оперативные задания начальников особого отдела (района, участка, поста), а во всех остальных отношениях подчинялись непосредственно командующему войсками ВНУС.
Объявленное Положение о взаимоотношениях между частями войск ВНУС, выделявшимися для охраны границ, и особыми отделами не давало указаний в отношении приемов и методов охраны границ. Отсутствие директив о построении сторожевого охранения провоцировало возможность находившимся на границе войскам ВНУС, при отсутствии оперативных заданий, не интересоваться охраной границ. Находившиеся на границе войска ВНУС не входили в состав войск ВЧК, а были лишь приданной особым отделам вооруженной силой для выполнения оперативных заданий органов ВЧК, которые несли полную ответственность за ненадлежащую охрану границ.
Указанное Положение в скором времени было скорректировано постановлением СТО от 19 января 1921 г., в соответствии с которым войска ВНУС, за исключением войск ВЧК, были переданы в военное ведомство, а на войска ВЧК кроме лежавших на них обязанностей по борьбе с внутренней контрреволюцией была возложена задача по охране государственных границ РСФСР.
Во исполнение данного постановления приказом РВСР и ВЧК от 25 января 1921 г. № 21 все части войск ВНУС, несшие службу по заданиям чрезвычайных комиссий, а также войска по охране границ с их штабами были переданы в ведение ВЧК, с исключением из штатов Красной армии.
Поступившие в ведение ВЧК пограничные войска, обслуживавшие особые отделы, в порядке управления были объединены по каждой границе в отдельности и подчинены начальнику особого отдела данной границы. Начальник особого отдела границы управлял войсками подведомственной ему границы через начальника войск ВЧК этой границы, при котором состоял соответствующий штаб.
15 февраля 1921 г. Ф.Э. Дзержинский подписал приказ ВЧК № 44, который объявил «Инструкцию частям войск ВЧК по охране границ и взаимоотношению с особыми отделами по охране границ»[450].
Приказ определил, что охрана всех границ РСФСР возлагалась на особый отдел ВЧК, который нес за это полную ответственность и осуществлял охрану через свои органы на границе – особые отделы по охране границ.
Вся граница для удобства управления разбивалась на пограничные районы, участки и посты, на которых учреждались особые отделы охраны границ, пограничные участковые особые отделения и пограничные заградительные посты. На отделы, отделения и посты возлагались: а) охрана границ в политическо-военном отношении; б) воспрепятствование незаконному передвижению через границу грузов; в) борьба с бандитизмом; г) обслуживание таможенных учреждений вооруженной силой[451].
С переходом частей войск ВНУС, выделенных для охраны границ, в состав пограничных войск ВЧК, особым отделом ВЧК и управлением войск ВЧК Республики было разработано и приказом ВЧК от 14 июля 1921 г. № 209 объявлено «Положение об охране границ РСФСР»[452].
В соответствии с указанным положением охрана всех границ РСФСР осуществлялась через специальные органы особого отдела на границе и через пограничные части. Вся граница была разбита на участки.
На начальника особого отдела границы (округа) было возложено руководство и координирование работы по охране границ по директивам особого отдела ВЧК и по приказам начальника управления войск ВЧК.
Особые отделы несли полную ответственность за охрану вверенных им участков границ. На них возлагались: а) охрана границ в военно-политическом отношении; б) воспрепятствование незаконному передвижению через границу людей и грузов; в) борьба с бандитизмом в пограничной полосе.
Для осуществления указанных задач в распоряжении особых отделов находились войска ВЧК. Начальник ОО ВЧК управлял подчиненными ему войсками ВЧК через начальника управления войск ВЧК соответствующей границы, который был подчинен ему в оперативном отношении. В отношении же строевом и административно-хозяйственном войска ВЧК по охране границ подчинялись непосредственным строевым начальникам.
В отношении основ охраны границ в Положении было установлено, что «основным видом борьбы с нарушением границ Республики является находящаяся в распоряжении Особотделов ВЧК сеть развитой агентуры, опирающаяся на войска ВЧК, которые служат ей линией заграждения и непосредственной поддержкой».
Издание «Положения об охране границ» определило основные формы и методы охраны границ. А создание специальных управлений войск ВЧК придало пограничным войскам довольно стройное организационное построение. Эта организация пограничных войск ВЧК просуществовала до октября 1921 г., когда состоялось постановление СТО об их расформировании.
Вследствие сложной военно-политической обстановки на европейской границе (бандитизм, контрабанда и др.), которая требовала держать на границе довольно большое количество полевых частей, а также в силу целого ряда других причин, существование самостоятельных пограничных войск ВЧК было признано нецелесообразным, и последние, согласно постановлению СТО от 21 октября 1921 г., были расформированы, а охрана границ была возложена на полевые части Красной армии[453]. Военному ведомству предписывалось выделить для охраны границ к 1 ноября 1921 г. в распоряжение ВЧК строевые части.
В развитие постановления СТО ведомствам надлежало выработать порядок взаимодействия частей Красной армии, привлекавшихся для пограничной службы, и особых отделов.
В разработанном вскоре и утвержденном 22 октября 1921 г. «Положении о взаимоотношениях военного командования и особых органов ВЧК по охране границ РСФСР» отмечалось, что ответственность за охрану границ РСФСР по-прежнему лежала на особых органах по охране границ ВЧК. Несение службы по охране границ лежало на военном ведомстве. Для охраны границ командованием пограничных округов выделялись строевые части в количестве, необходимом для надлежащей охраны границ по соглашению с президиумом ВЧК. Выделявшиеся для несения пограничной охраны войска поступали в оперативное подчинение особых отделов, оставаясь во всех остальных отношениях в распоряжении полевого командования[454].
Одновременно с разработкой «Положения об охране границ» частями Красной армии начальникам границ было предложено приступить к передаче охраны границ полевым частям и к расформированию пограничных войск ВЧК.
Однако передача охраны границ военному ведомству приняла, по вине полевого командования, затяжной характер и завершилась лишь к 1 марта 1922 г.
Расформирование пограничных частей и передача охраны границ полевым частям в 1921 г. еще более отдалили возможность поставить дело охраны границы на должную высоту, так как полевые части, неся охрану, постоянно сменяли друг друга, тем самым не приобретая опыта пограничной службы, имевшей много особенностей. Если указанные части в выполнении функций по охране были в известной зависимости от органов ВЧК, то от таможенных учреждений, которым вменялось в обязанность защищать на границах экономические интересы Республики, они были абсолютно оторваны.
С началом восстановления разрушенного Гражданской войной хозяйства встал вопрос усиления экономической охраны границ, осуществлявшейся до этого времени органами таможенного ведомства через аппарат таможен, выставлявших с пограничной охраной свои посты и проводивших оперативную работу по борьбе с контрабандой.
Рост контрабанды требовал надлежащих организационных мер по борьбе с нею, для чего Совнарком 8 декабря 1921 г. постановил образовать при ВЧК Центральную комиссию по борьбе с контрабандой из представителей ВЧК, РВСР и Наркомвнешторга[455].
При особых отделах по охране границ образовывались комиссии по борьбе с контрабандой из представителей местных ЧК, военного ведомства и таможенного контроля. На указанные комиссии возлагалось наблюдение за деятельностью органов, осуществлявших борьбу с контрабандой, и принятие чрезвычайных мер в необходимых случаях.
К началу 1922 г. бандитизм в погранполосе, ставший, начиная с последних месяцев 1920 г., массовым явлением, пошел на убыль, но чрезвычайно оживился и достиг значительных размеров контрабандный промысел.
