В 1809 г. военным губернатором Петербурга назначается генерал-адъютант А. Д. Балашов. Для более действенного надзора за соблюдением паспортного режима в столицах в структурах полиций Москвы и Петербурга в 1809 г. создаются конторы адресов для регистрации всех прибывавших как на постоянное жительство, так и для работы по найму. За исполнением регистрации следили частные приставы и квартальные надзиратели. В Петербургской конторе адресов имелось отделение для регистрации иностранцев, связанное как с МИД, так и впоследствии с Особенной канцелярией при министре полиции, контролирующей выдачу иностранцам паспортов.
Деятельность полиции строго регламентировалась. Инструкции того времени настолько четко и конкретно написаны, что вызывают искреннее восхищение логикой и профессионализмом лиц, составлявших подобные документы. Возьмем для примера «Правила полицейским градским стражам», объявленные по высочайшему повелению в 1809 г. Первое, на что мы обращаем внимание, – это статус градского стража: полицейские нижние чины – как солдаты; полицейский часовой имеет те же права, что и часовой на военном посту. Те, кто служил в армии, прекрасно поймут, о чем идет речь: по военным уставам часовой есть лицо неприкосновенное, подчиняющееся строго ограниченному кругу лиц и имеющее бесспорное право применения оружия на поражение. Таким образом, полицейский на посту был изначально максимально защищен законом Российской империи. Государь, перед тем как спросить за несение службы, обеспечивал личную безопасность своего слуги: пока часовой у будки держал в руке алебарду, его никто из посторонних людей не имел права тронуть. Но и ответственность полицейского была высокой – наравне с солдатами.
Изучение обязанностей градских стражей показывает, что они выполняли функции, соотносимые с функциями современных участковых, сотрудников муниципальной полиции, наружного наблюдения и службы охраны должностных лиц, а также часть функций полиции безопасности и контрразведки. Это требовало достаточно высокой подготовки и широкого спектра знаний.
Участие полицейских в охране императора и высших должностных лиц империи заключалось в том, чтобы доносить надзирателю о проезде членов императорской фамилии, военного губернатора, обер-полицмейстера и полицмейстеров. Для грамотного исполнения охранной службы градские стражи должны были знать в лицо и уметь распознать «в любом платье» военного губернатора, обер-полицмейстера и полицмейстеров, частных и следственных приставов, а также надзирателей, квартальных поручиков и городовых унтер-офицеров своих частей. Проходящий мимо будки дозор надлежало окликнуть («Кто идет?») и отрапортовать ему обо всем, что было замечено.
Чтобы эффективно работать как в области охраны должностных лиц, так и в обеспечении общественного порядка, полицейским полагалось соблюдать дисциплину. Один из наряда назначался частным приставом за старшего, двое других обязаны были его слушаться. Отлучаться с поста не разрешалось. Каждый градский страж должен был знать наизусть, сколько на его территории находится домов, фабрик, заводов, питейных и других заведений и кому они принадлежат. Не меньшее значение придавалось моральному облику полицейских: они должны были быть всегда трезвыми, опрятными, «вести себя честно», помогать тем, кто потребует помощи.
Наружное наблюдение за подозрительными людьми также было расписано. Стражам полагалось замечать, не несет ли кто-нибудь «сумнительное в краже», не сходен ли по приметам с находящимися в розыске; следить «неприметным образом», куда пойдет подозрительный человек, дать знать о нем по необходимости сторожам другой будки; выяснить, в какой дом направляется подозрительный человек, и известить своего надзирателя или поручика об этом. В случае явного подозрения предписывалось спросить, откуда и куда идет этот человек и что несет; если «видимо он похож на вора», то отвести его в съезжий двор к дежурному. Наружное наблюдение за лицами, вызывавшими подозрение у полицейских, способствовало предотвращению или раскрытию множества уголовных преступлений, выявлению неблагонадежных (с точки зрения государственной безопасности) российских подданных или иностранцев.
В ходе реформы государственного управления, проводимой использовавшим французский опыт Сперанским, 25 июня 1811 г. было учреждено Министерство полиции. Его руководителем стал военный губернатор Петербурга А. Д. Балашов. Министр полиции получал звание генерал-полицмейстера и наделялся чрезвычайными полномочиями. Он имел право требовать в свое распоряжение войска без санкции военного министра и отдавать непосредственные распоряжения командирам полков, мог требовать любые сведения от местных органов власти и управления без согласования с другими министерствами, освобождался от ответственности за превышение власти, если действовал «в видах общей безопасности».
В Министерство полиции входили три департамента, Общая и Особенная канцелярии. Департамент исполнительной полиции состоял из трех отделений. Первое отделение заведовало кадровой работой полиции и сбором сведений о преступлениях и происшествиях; второе надзирало за проведением следствия по уголовным делам и контролировало исполнение приговоров; третье содействовало Сенату в проведении ревизий в губерниях, отвечало за рекрутский набор и земское ополчение. Департамент хозяйственной полиции контролировал продовольственное снабжение городов, в том числе следил за пресечением спекуляции. Медицинский департамент надзирал за санитарным состоянием в губерниях, организовывал снабжение лекарствами. Общая канцелярия занималась общим делопроизводством.
Особенная канцелярия, возглавляемая Я. И. де Сангленом, находилась в личном подчинении министра. Она осуществляла надзор за иностранцами, выдавала заграничные паспорта, занималась цензурой, выполняла личные поручения министра и вела секретное делопроизводство. Постепенно канцелярия стала одним из органов политической полиции и контрразведки, а ее начальник обладал правом личного доклада императору без согласования с министром; он также получал указания государя по надзору за высокопоставленными чиновниками империи. Например, в августе 1811 г. Александр I дал А. Д. Балашову и Г. М. Армфельту[279] тайное приказание «примечать» за поступками М. М. Сперанского, а де Санглену поручил контролировать деятельность Балашова. Позже Санглен писал, что все они действовали как телеграфы, нити которых были в руках государя. Сообщество лон-лакеев в 1811 г. было официально «расформировано», чтобы на практике заменить гласный надзор за иностранцами на негласный. Агентурная сеть перешла в подчинение Особенной канцелярии Министерства полиции. Через Дирекцию почт МВД в Министерство полиции и одновременно в «Комитет 13 января» поступали полученные с помощью перлюстрации «немедленные и верные сведения о подозрительных переписках».
В апреле 1812 г. А. Д. Балашов был направлен в действующую армию для выполнения особо важных поручений государя. Исполняющим обязанности министра полиции стал С. К. Вязмитинов, а управляющим Особенной канцелярией Министерства полиции – М. Я. фон Фок[280], сменивший на этом посту де Санглена.
Еще одним органом государственной безопасности в Российской империи была Собственная Его Императорского Величества канцелярия, с 1812 г. выполнявшая общегосударственные контрольные функции. Управлял канцелярией В. Р. Марченко[281].
В системе Военного министерства и действующей армии также были созданы специальные службы и подразделения, обеспечивавшие безопасность государства и императора. Один из значимых шагов в этой области – создание в первой половине 1811 г. Внутренней стражи. Ее особые военно-полицейские функции перечислены в положении о ней: охрана и восстановление внутреннего порядка; борьба с разбойниками; «рассеяние» запрещенных законом «скопищ»; поддержание порядка при исполнении церковных обрядов «всех исповеданий» (т. е. задачи, во многом аналогичные задачам современных Внутренних войск). Формированием, вооружением, материально-техническим обеспечением подразделений внутренней стражи ведало военное министерство, а служебной деятельностью – Министерство полиции. Инспектором Внутренней стражи, в ранге помощника военного министра, стал генерал-адъютант императора Е. Ф. Комаровский, который позднее писал в мемуарах, что по желанию государя он должен был «быть между ним и Барклаем-де-Толли[282]», который с января 1810 г. по сентябрь 1812 г. являлся военным министром. Из этого следовало: инспектор Внутренней стражи имел двойную подчиненность и право личного доклада государю, что, несомненно, повышало его статус и позволяло лично доносить информацию во всей полноте, минуя дополнительные инстанции.
В царствование Александра I Россия вела пять войн на суше и на море: с Персией (1804–1813 гг.), Турцией (1806–1812 гг.), Францией (1805–1807 и 1812–1813 гг.), Швецией (1808–1809 гг.). Как известно, вооруженные силы любого государства – силовой инструмент при осуществлении не только внешней, но и внутренней политики. При подавлении крупномасштабных антигосударственных выступлений внутри страны армия часто играет роль «последнего довода королей». Но армия не может действовать вслепую. Поэтому одной из забот императора стало получение достоверной информации о политических и военных намерениях противников и союзников России. Основным органом, занимавшимся получением разведывательной информации, с 1802 г. стало Министерство иностранных дел. После А. Б. Куракина, который был министром пару месяцев, на этом посту сменилось несколько человек: А. Р. Воронцов (1802–1804 гг.), А. Е. Чарторыйский (1804–1806 гг.), А. Я. Будберг (1806–1807 гг.). Несколько дольше продержался назначенный после заключения Тильзитского мира Н. П. Румянцев[283] (1807–1814 гг.).
