Становление новой системы российской юстиции вскоре было омрачено тем, что император, действуя по уже знакомой нам схеме, заменил Д. Н. Замятнина на посту министра юстиции К. И. фон дер Паленом. Карл Иванович абсолютно ничего не понимал в юриспруденции, так как до своего назначения министром исполнял обязанности псковского губернатора, а еще раньше был директором департамента полиции (что наложило на него неизгладимый отпечаток). То ли от неизбывного прибалтийского патриотизма, то ли по простоте душевной, Пален любил к месту и не к месту повторять «У нас, в остзейском крае, совсем не так». Неосведомленность его в юридических вопросах оказалась настолько пугающей, что исполняющим обязанности министра юстиции на некоторое время назначили князя С. Н. Урусова, пока будущий глава ведомства пытался войти в курс дела. Однако это не помешало Палену активно вмешиваться в деятельность своего министерства и проводить ревизию судебных уставов, которые он по должности обязан был охранять от посягательств на них с любой стороны. Политическое равновесие по-прежнему оставалось главной целью Зимнего дворца и по-прежнему требовало жертв.
Одновременно с судебной реформой шла активная работа по созданию земского и городского самоуправления57. Во главе разработчиков этих реформ оказался хорошо нам знакомый Н. А. Милютин, под руководством которого и был составлен первый проект, вводивший в стране земские учреждения. Земская реформа, гораздо менее удачная, чем судебная, поначалу считалась в обществе гораздо более значимой, а может быть, и судьбоносной. Правда, у власть предержащих было на этот счет особое мнение. Александр II видел в земстве лишь необходимую компенсацию дворянству за потерю власти над крепостными крестьянами. Поделившись с первым сословием частью власти на местах, император надеялся подсластить ему горькую пилюлю, которую представляла собой отмена крепостного права. Бюрократия в массе своей считала данную реформу ни к чему не обязывающим реверансом в адрес помещиков и была по-своему права. Консервативное дворянство надеялось, что новые органы самоуправления дадут ему возможность сбросить опеку чиновничества над провинцией и стать хозяином в губерниях. Наконец, либералы в правительстве и на периферии мечтали о том, что земства сделаются органами национального примирения и началом строительства государства снизу вверх.
Однако для этого их должны были провозгласить всесословными, наделить достаточно широкими полномочиями, дать возможность формировать свой бюджет и сделать их относительно независимыми от государственных органов. В таком случае дворяне, купцы, крестьяне, интеллигенция, мещане, работая в земствах бок о бок, имели бы шанс научиться разговаривать и понимать друг друга, что могло бы умерить межсословную рознь, разъедавшую Россию в течение долгого времени. Более того, земства могли стать фундаментом для постепенного выстраивания государственных органов не сверху вниз, что было традиционно для России, а снизу вверх, что сделало бы здание державы более естественным и прочным.
Что же произошло в действительности? После объявления о начале проведения крестьянской реформы министром внутренних дел был назначен П. А. Валуев – деятель весьма честолюбивый, обладавший противоречивыми взглядами. Первым толчком к началу удачной карьеры Петра Александровича стало определение его на службу во II отделение Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Он оказался удачлив и в службе, и в личной жизни, женившись на дочери П. А. Вяземского, успешно продвигавшегося по бюрократической лестнице в царствование Николая I. Да и работа под началом столь блестящего чиновника, как М. М. Сперанский, не могла пройти бесследно.
В 1855 году Валуев, будучи курляндским гражданским губернатором, пишет и распространяет записку под названием «Дума русского во второй половине 1855 года». В этом резко критическом сочинении говорилось, в частности, следующее: «Взгляните на годовые отчеты: везде сделано все возможное, везде приобретены успехи, везде водворяется должный порядок. Взгляните на дело... и редко где окажется прочная плодотворная почва. Сверху – блеск, внизу – гниль...» Смелая и умная записка открыла Валуеву двери салонов великой княгини Елены Павловны и великого князя Константина Николаевича, но, как показали дальнейшие события, Петр Александрович, разделяя некоторые их взгляды, все же не сделался верным соратником и единомышленником высокопоставленных реформаторов.
С 1859 года он управляет двумя из четырех департаментов Министерства государственных имуществ, то есть становится правой рукой министра М. Н. Муравьева. Тот поручает Валуеву написать проект крестьянской реформы, по которому освобождение селян было бы растянуто на долгие десятилетия. Однако Петр Александрович, по его собственному выражению, «ставит паруса по ветру», стараясь не слишком расходиться с позицией, занятой императором, и это ему удается. Сделавшись министром внутренних дел, он попытался решить сложную задачу – сохранить традиционный абсолютизм и одновременно провести либерализацию верховного управления. Сам Валуев был сторонником постепенного освобождения из-под властной опеки любых созревших для самостоятельной жизни общественных элементов. Так, в ходе реализации крестьянской реформы, по его мнению, рядом с дворянином-помещиком должен был постепенно встать зажиточный крестьянин-собственник.
Сложность, двойственность позиции Валуева проистекала не только от неоформленности его взглядов, но и от неоднозначного характера самих александровских реформ. Ведь их цель вполне может быть понята и как веха на пути гражданского раскрепощения общества, и как отчаянный способ сохранения российской монархии в ее неизменном виде. Суть многократно пережитой Петром Александровичем драмы заключалась в выполнении дел, заведомо им не вполне или даже вовсе неодобряемых. Часто это была обычная для чиновничьего мира драма самоуничижения личности, «закабаленной служить», реже – драма осознанного примирения с реальностью, которую ни правителям нашим, ни нам переделать не дано.
В чисто политическом смысле позиция Валуева являлась попыткой создать новый, более устойчивый и многочисленный центр с ориентацией на правые силы. Однако, во-первых, фигура министра оказалась недостаточно весомой для общества, во-вторых, взгляды и симпатии влекли его исключительно к консерваторам. В результате вместо стабилизации положения в стране политика Валуева еще больше раскачала государственный корабль. В самом деле, как можно было понять и логично расценить увольнение им лучших российских губернаторов Арцимовича, Грота, Муравьева, урезание прав земств, борьбу с новыми судебными уставами и одновременное предложение превратить Государственный Совет в австрийский рейхсрат (парламент), для чего предполагалось созвать собрание представителей от всех сословий или, например, протест Валуева против исключительно репрессивных мер, применяемых полицией против оппозиционных элементов общества?
Сам же закон о местном самоуправлении, принятый в 1864 году, четко определил структуру земских учреждений и их компетенцию. Земства вводились в уездах и губерниях, и каждое из них имело распорядительные (земские собрания) и исполнительные (земские управы) органы. Уездные собрания избирались по куриям (разрядам) землевладельцами, сельскими обществами, городскими избирателями. Губернские собрания избирались на съездах уездных земств из числа гласных (выбранных населением уездов депутатов). Земства должны были заниматься местными путями сообщения, учреждениями народного образования, больницами, тюрьмами, снабжением населения продовольствием, учреждениями общественного призрения (сиротские дома, дома престарелых, инвалидов и пр.). Перечень задач вроде был впечатляющий, но деятельность земств могла быть гораздо более эффективной. Однако они (земства) были введены лишь в 34 из 59 российских губерний и 16 областей, но главное заключалось в том, что средства, переданные земствам не превышали 40-50 тысяч рублей в год, а содержание земских учреждений обходилось в 80-100 тысяч рублей.
Функционирование земских учреждений допускалось только на уездном и губернском уровнях. В ходе реформы не было создано ни высшего – Всероссийского земства, ни низших – волостных. Все это позволило шутникам называть земства «зданием без фундамента и крыши». По словам известного консервативного журналиста М. Н. Каткова, в России получилось самоуправление, напоминавшее гримасу человека, который хочет чихнуть, но не может этого сделать. Кроме того, Валуев поправками к закону о выборах в земства добился преобладания в них дворянства. Всесословность органов самоуправления, провозглашенная Милютиным, на деле обернулась новыми дворянскими привилегиями, и ни о каком сословном примирении посредством земств теперь не могло быть и речи.
