В самом начале рыночных реформ, в условиях, близких к гиперинфляции, и при отсутствии какого-либо опыта работы в круто изменившихся обстоятельствах, региональные и местные власти буквально инстинктивно пытались решать свои проблемы почти исключительно за счет повышения налогов и сборов, находившихся в их компетенции. Тогда усиление контроля и регулирования со стороны центра было абсолютно необходимым.
Пока средств в региональных бюджетах едва хватало на зарплату бюджетникам и на дотации ЖКХ, пока не могли платить даже за энергию, тепло и газ, искать резервы и рационализировать контроль над расходами казалось неуместным.
Но с тех пор многое изменилось. В связи с увеличением доходов, улучшением сбора налогов, а также благодаря трансфертам и иной финансовой помощи Центра состояние региональных финансов заметно улучшилось. Высокодотационные регионы теперь сводят свои бюджеты без дефицита и сокращают кредиторскую задолженность. Пришла пора серьезно заняться контролем над расходами, обеспечением прозрачности бюджетного планирования. Ниже при рассмотрении бюджетных учреждений, финансируемых в основном из региональных бюджетов, а также отраслей социальной сферы, будут предметно показаны резервы, которые здесь скрываются.
Пока же мы отметим только несколько обстоятельств:
• несмотря на усилия, особенно активно предпринимавшиеся в последние годы, бюджетное планирование и контроль над исполнением региональных бюджетов ведутся на низком уровне, по старинке;
• поиск резервов лучшего использования средств в большинстве случаев отсутствует, взамен этого, как деликатно выражается В. Б. Христенко, при нехватке ресурсов «исполнение бюджета» переводится на «кассовую» основу, заключающуюся не в выполнении бюджетного плана, а в приведении в соответствие расходов и получаемых доходов[16]. Проще говоря, сокращается финансирование, и все;
• располагая резервами, прибегают к займам;
• поддерживаются заниженные тарифы на энергию, тепло, воду, канализацию, что приводит к необходимости покрывать убытки из бюджетов;
• дотации, субсидии, налоговые льготы для промышленности и других отраслей являются распространенными формами использования средств бюджетов или за счет перекрестного субсидирования;
• до сих пор довольно широко используются неденежные формы расчетов;
• слабо контролируется отвлечение денежных средств, особенно в дебиторскую задолженность и в незавершенное строительство.
• деятельность финансируемых бюджетных учреждений, как правило, плохо планируется и контролируется. Об этом еще будет речь ниже.
Короче говоря, потенциал сокращения расходов здесь весьма велик и оценивается экспертами примерно в 10–12 %.
Специалисты считают, что важнейшими направлениями в экономии бюджетных средств как на региональном, так и на федеральном уровне, являются:
• четкое разграничение доходных и расходных полномочий бюджетов (большая работа в этом направлении уже проделана комиссией Д. Н. Козака, только есть опасение, что она сделает крен в сторону еще большей централизации);
• переход на систему бюджетирования по результатам. Последнее предполагает разграничение полномочий и планирование не по видам затрат, а по функциям.
Ныне практика такова: скажем, расходы на текущий ремонт зданий финансируются из местных бюджетов, а на капитальный — из региональных. Следствие такой практики: текущий ремонт не проводится много лет, чтобы получить средства на капитальный ремонт сверху, в итоге здания и сооружения приходят в негодность, увеличивается число аварий и техногенных катастроф. Точно такие же следствия имеет приоритет повышения заработной платы врачам, учителям, научным работникам, поддерживаемый к тому же из бюджетов более высокого уровня, над комплексным обеспечением определенного вида деятельности. Бюджетирование по результатам способно серьезно повысить эффективность бюджетных расходов.
Особенностью региональных бюджетов является высокая доля расходов на народное хозяйство. В них значительное место занимают субсидии.
Субсидии, как известно, — заведомо неэффективный способ расходования денег. В федеральном бюджете их явная доля весьма невелика — только сельское хозяйство и угольная промышленность, причем такая форма, как субсидирование банковских процентных ставок для фермеров, считается сравнительно безобидной.
В региональных бюджетах субсидии тоже не всегда присутствуют в явном виде. В частности, скрытыми субсидиями нередко являются широко практикуемые налоговые льготы, кредиты, гарантии, реструктуризация и списание долгов бюджету. То, что удалось выявить, приведено в таблице 10.
Таблица 10. ОЦЕНКА РАЗМЕРОВ СУБСИДИЙ В РАСХОДАХ КОНСОЛИДИРОВАННЫХ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В 2000–2002 ГОДАХ
Если учесть, что данные за I полугодие 2002 года меньше половины годовых сумм в силу традиции больше тратить к концу года, то следует обратить внимание вот на что: чем больше ресурсов, тем большая их часть тратится на субсидии.
Кроме того, региональные власти регулируют значительную часть перекрестного субсидирования, особенно в энергетике. Здесь сумма скрытого субсидирования через заниженные тарифы может быть намного больше. Субсидии производственным отраслям — первые кандидаты на сокращение до полной ликвидации. Можно понять их применение в 1990-х годах, когда все рушилось и надо было поддержать людей и предприятия. В таких условиях субсидии — что-то сродни безусловному рефлексу. Но сейчас для них нет оснований, тогда как вред очевиден: поддерживаются, как правило, нежизнеспособные предприятия и плохой менеджмент, подменяющий умение работать связями в администрации.
С ЖКХ дело обстоит сложнее. Во-первых, жилищные субсидии остаются, даже если население платит 100 % стоимости услуг. Во-вторых, рано или поздно встанет вопрос о том, что ликвидация субсидий и льгот, составляющих сейчас значительную часть доходов населения, должна быть возмещена эквивалентным увеличением нормальной оплаты труда и пенсий, по крайней мере для низко-доходных групп населения. Поэтому, если субсидии по этой статье и будут сокращаться, они должны перейти большей частью в иные виды расходов.
Если из этих расходов 10 % отнести на сокращаемые субсидии, то по условиям 2001 года снижение расходов региональных бюджетов по этой статье составит примерно 28 млрд. руб., или 0,4 % ВВП.
2.2.4
Межбюджетные отношения: разделение финансов
Как уже отмечалось, в последние годы произошла централизация бюджетных ресурсов, повысилась роль федерального бюджета, а региональные бюджеты сводят концы с концами во многом за счет возросшей финансовой помощи Центра. Каждый год она возрастала: 1999 год к 1998-му — на 44,4 %; 2000 год к 1999-му — на 53 %; 2001 год к 2000-му — на 125 %, т. е. более чем вдвое. Причем структура финансовой помощи становится все более сложной. В ней выделяются:
• дотации;
• субвенции (Фонд компенсаций на финансирование федеральных мандатов, таких, как пособия на детей и инвалидам, а также Фонд со финансирования социальных расходов, из которого, в частности, возмещаются расходы в связи с повышением первого разряда Единой тарифной сетки, оказывается поддержка выплат жилищных субсидий регионам, активно реформирующим ЖКХ);
• трансферты (Фонд финансовой поддержки регионов — ФФПР, а также Фонд целевых субвенций для дополнительной помощи высокодотационным регионам, предназначенные для выравнивания бюджетной обеспеченности);
• Фонд регионального развития, аккумулирующий инвестиционную составляющую федеральных целевых программ, и т. д.
Вообще, определить четко, по какому принципу те или иные расходы отнесены к тому или иному фонду, почему они называются дотациями, субвенциями, субсидиями или трансфертами, стало затруднительно.
В таблице 11 приведены данные об объемах и составе финансовой помощи регионам.
Таблица 11. СТРУКТУРА ФИНАНСОВОЙ ПОМОЩИ РЕГИОНАМ В ЦЕЛОМ ПО РОССИИ В 1998–2002 ГОДАХ
Источник: Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
На 2002 и 2003 годы в проекте бюджета на 2003 год показатели финансовой помощи представлены в следующей группировке (см. табл. 12):
Таблица 12. ФИНАНСОВАЯ ПОМОЩЬ РЕГИОНАЛЬНЫМ БЮДЖЕТАМ А 2002–2003 ГОДЫ
Эта помощь существенно дополняется бюджетными ссудами (см. табл. 13).
Бюджетные ссуды были особенно велики в 1996–1997 годах, когда с их помощью решались политические задачи, в частности обеспечивалась выплата зарплаты бюджетникам, пенсий, которые должны были выплачиваться из местных источников. Они в значительной мере не погашались, превращаясь в финансовую помощь буквально. В последние годы подобные явления стали не столь значимыми, тем не менее они сохраняются.
