Конечно, реализация этих предложений приведет к понижению зависимости регионов от Центра. Но должно быть ясно: дальнейшее движение в направлении централизации — это путь в тупик. Временно важная задача устранения самовластья губернаторов не может быть самоцелью, в основном она к тому же решена. Сейчас федерализм, децентрализация, демократизация становятся условием развития страны.
Когда-то абсолютные монархии в средневековой Европе позволили совладать с произволом феодальных баронов, удельных князей, способствовали формированию национальных рынков. Но затем само самодержавие стало препятствовать развитию, и его сменили представительные демократии. Эта историческая аналогия не так уж далека от нашей реальности. Нам нужно решать сходную проблему.
2.2.5
Бюджеты местного самоуправления
Особое внимание следует обратить на бюджеты органов местного самоуправления. Сегодня употребление понятия «местное самоуправление» к органам с соответствующим названием является недоразумением. Не случайно выдвигаются предложения преобразовать их в нижний уровень системы государственного управления, т. е. довести «вертикаль власти» до самого низа.
В то же время прилагаются усилия по активизации институтов гражданского общества, но без всякой связи с повседневной жизнью большинства граждан. Представляется, что какие-либо подвижки в этом деле возможны только в том случае, если органы самоуправления будут заниматься делами, близко касающимися жизни граждан, причем под их контролем и влиянием.
Сегодня местное самоуправление реально занимается именно такими делами. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ местные (муниципальные) органы выполняют, а их бюджеты финансируют следующие основные публичные услуги: образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, культура, охрана общественного порядка, жилищно-коммунальное хозяйство, дорожное строительство и содержание дорог местного значения, благоустройство и озеленение территории муниципальных образований, утилизация и переработка бытовых отходов (кроме радиоактивных), транспортное обслуживание населения и учреждений на территории муниципальных образований, обеспечение противопожарной безопасности и другие.
Список исключительных полномочий, которыми обладают органы государственной власти субъектов Федерации, выглядит менее убедительно, хотя на деле их влияние несравненно больше, чем у властей муниципальных образований. Объяснение простое: большая часть финансовых ресурсов контролируется регионами.
По данным Минфина, в 2001 году совокупные расходы местных бюджетов составили 576,2 млрд. руб., в том числе из собственных налоговых и неналоговых источников 373,8 млрд. руб. (64,9 %), из региональных бюджетов — 188,4 млрд. руб. (32,7 %), и 14 млрд. руб. напрямую из федерального бюджета. Казалось бы, собственные доходы у местных бюджетов есть. Однако местные власти (как, впрочем, и региональные) практически лишены возможности влиять на свою бюджетную обеспеченность. Имея налоговые источники, они не имеют налоговых полномочий. Единственный легальный способ увеличить ресурсы бюджета — торговаться с региональными властями или просить их.
Когда в 2000 году осуществилось перераспределение ресурсов в пользу федерального бюджета, президент в качестве компенсации фактически сдал местное самоуправление губернаторам. Их зависимость от региональных властей возросла.
Отсюда независимость местных властей от своего населения, даже если оно их выбирает; отсюда равнодушие населения к местным выборам и людям, которые претендуют на доверие граждан. Более того, отсюда безразличие к тому, как выглядит, например, их город, чистый он или грязный, красивый или уродливый, поскольку все привыкли: власти все равно сделают что захотят, от нас ничего не зависит. Совершенно очевидно, что при таких условиях надежды на формирование гражданского общества призрачны.
Предлагается изменить ситуацию: разрешить представительным органам местного самоуправления самостоятельно вводить на своей территории налоги и сборы для удовлетворения местных нужд в финансовых ресурсах, внести соответствующие изменения в первую часть Налогового кодекса РФ.
В особых случаях местные налоги надо вводить на основании местных референдумов. Кроме того, за местными бюджетами должны быть закреплены определенные налоги, например на недвижимость. При этом местная власть будет реально зависеть от своих избирателей, а они сами станут решать действительно важные для них общественные вопросы.
Конечно, бюджеты субъектов Федерации выполняют важные функции перераспределения ресурсов от более обеспеченных городов и районов к менее обеспеченным, как и федеральный бюджет — относительно их самих. Это значит, что они должны располагать необходимыми для этого ресурсами. Но не контролировать все!
Разделение бюджетов регионов — субъектов Федерации и местного самоуправления с закреплением за ними источников финансирования позволит каждому из них определить собственное лицо в системе общественного управления, повысит ответственность, будет стимулировать инициативу, в том числе в целях поощрения у себя бизнеса, приносящего доходы. Исчезнет нужда в незаконном принудительном привлечении его средств. Местные органы по праву станут органами самоуправления.
Социальные фонды, охватывая средства, равные примерно половине федерального бюджета, являются важной составной частью финансовой системы, весьма интересной с точки зрения сокращения государственных расходов.
Как известно, с 2002 года средства внебюджетных социальных фондов собираются посредством единого социального налога (ЕСН), которые заметно ниже, чем совокупное отношение фонда оплаты труда по ставкам отдельных фондов — пенсионного, социального и медицинского страхований. Ставка ныне 35,7 % от фонда оплаты труда взамен 40–41 % до этого.
Казалось бы, столь заметное снижение должно наряду с плоской шкалой подоходного налога способствовать выходу бизнеса из тени, усилить мотивацию легальной деятельности. Однако этого не произошло. Многочисленные исследования и иные свидетельства говорят о том, что на свет в итоге этих мер выведено примерно 20 % операций, совершавшихся прежде в теневом обороте. Это означает, что ныне те работодатели, которые платят в социальные фонды, несут нагрузку не только за своих рабочих и служащих, но и за неплательщиков. Понятно, что нагрузка при этом увеличивается и достигает уровня, несовместимого с конкурентоспособным ведением бизнеса. Ставка ЕСН 35,7 % фонда оплаты труда остается слишком высокой для одного фактора — труда, тогда как другие факторы производства — капитал (налог на прибыль 24 %) или природные ресурсы — облагаются меньше. Отсюда сохраняющееся стремление уклониться от уплаты ЕСН и неизбежное следом за этим сохранение высокой ставки. Это порочный круг теневой экономики, разрыв которого жизненно необходим, но требует смелости.
Рассмотрим ситуацию на примере пенсионного фонда. Ставка сегодня 28 %. Согласно оценкам, имеется довольно существенная доля самозанятого населения, т. е. людей, которые формально не заняты в организациях и за которых пенсионные взносы не платят ни работодатели, ни они сами. Кроме того, формально занятым большинство работодателей не платит по ведомости весь заработок. Официально оформляется его часть, с которой платится ЕСН, а остальное выплачивается наличными без оформления.
Расчеты показывают, что в случае увеличения пенсионных взносов самозанятого населения до 20 % от пенсионных взносов работодателей ставку взносов в пенсионный фонд можно было бы снизить до 24,5 %. А если бы еще на 20 % увеличились регистрируемые доходы занятых, ставку можно было бы снизить до 21 %, т. е. на
7 процентных пунктов. Есть основания полагать, что в случае снижения ставки примерно в этих размерах пенсионные платежи вырастут в той же пропорции, т. е. на 20 %, как это случилось с подоходным налогом. Хотя здесь есть риск.
Кроме того, с учетом демографической ситуации в России так или иначе будет складываться весьма неблагоприятное соотношение между плательщиками и пенсионерами. В 2000 году на 100 плательщиков приходилось пенсионеров:
Россия — 69,2;
Германия — 55,3;
Франция — 51,3;
Швеция — 47,1;
Великобритания — 40,6.
Такое положение обусловлено тем, что в России самый низкий в мире пенсионный возраст, хотя она отнюдь не самая богатая страна. Данные о пенсионном возрасте в некоторых странах представлены в таблице 18.
Таблица 18. ПЕНСИОННЫЙ ВОЗРАСТ В НЕКОТОРЫХ СТРАНАХ И РОССИИ
Можно, конечно, утверждать, что высокий пенсионный возраст в развитых странах связан с гораздо большей продолжительностью жизни и лучшей охраной здоровья. Но мы видим в этом списке такие страны, как Португалия и Греция, которые по продолжительности предстоящей жизни не слишком отличаются от нас.
