Сомнения, сомнения
Поскольку приток капитала обнадеживал, большую часть времени миссия посвятила тревожному положению в области исполнения бюджета.
На заключительной встрече с Чубайсом 31 июля Маркес-Руарте подчеркнул, что сбор доходов по-прежнему недостаточен; даже заниженный согласованный показатель на первое полугодие – и тот не был достигнут. В то же время миссия признала, что отставание от целевого показателя было не столь значительным, а во втором квартале установленный уровень и вовсе был практически достигнут (разница возникла только из-за корректировки в сторону понижения результатов первого квартала) и что целевой показатель дефицита пока соблюдается, что налицо серьезные усилия по повышению сборов и что все остальные целевые показатели программы на конец июня достигнуты. С учетом всего этого миссия считала возможным рекомендовать руководству МВФ завершить квартальный обзор.
Чубайс в ответ сказал, что он результатами сбора доходов в начале года тоже недоволен, но в то же время перестановки в Госналогслужбе и ГТК начали давать отдачу уже во втором квартале. А в ГНС при полной поддержке правительства найдены средства для решения проблемы задолженностей, и поэтому нет сомнений, что запланированные на год высокие показатели таможенных сборов будут достигнуты [127] .
Была рассмотрена и проблема улучшения контроля за исполнением расходов. Чубайс и Кудрин начали работу в этом направлении и попытались провести системную инвентаризацию задолженностей с целью их последующей ликвидации либо обеспечения [128] . В отношении неденежных форм расчетов с бюджетом Чубайс заверил, что к концу года, когда завершится исполнение уже начатых операций подобного типа, эти расчеты будут наконец прекращены полностью. Он отметил, что главной причиной появления взаимозачетов был недостаточный контроль за расходами и что эта проблема будет решена после запланированного на 1 января 1998 года введения в действие казначейской системы. Была достигнута договоренность о тесном сотрудничестве при подготовке проекта бюджета на 1998 год.
Чубайс выразил уверенность, что правительство сможет отныне без помех проводить смелые реформы.
Маркес-Руарте по возращении в Вашингтон доложил о результатах переговоров. Он сообщил, что Чубайс обещал сделать все возможное для увеличения доходов, и далее указал, что проблема с задолженностями обострилась и требовала к себе повышенного внимания. ЦБ по-прежнему придерживался жесткой кредитной политики во избежание отрицательного влияния возросшего притока капитала на цены. В целом, назначенная весной новая экономическая команда, судя по всему, взяла управление структурными реформами в свои руки и придала им хороший импульс, подготовив, например, законодательную базу для антимонопольных преобразований. В широком смысле это соответствовало одобренной программе.
3 сентября совет директоров утвердил завершение квартального надзора, и через несколько дней был выделен очередной транш в 640 млн долларов. Тем не менее, уже тогда у членов совета директоров появились некоторые опасения. Камдессю отразил их в письме, которое он 11 сентября отправил Черномырдину. Он, в частности, написал, что директоров крайне беспокоила неустойчивость положения с бюджетом. В первом полугодии в рамках программы EFF уже было небольшое отставание по денежным поступлениям, а в июле и, возможно, в августе недобор начал существенно возрастать. Директора признавали, что в последние месяцы в этой области были предприняты серьезные усилия, но в то же время указывали, что их явно недостаточно, тем более что на второе полугодие было запланировано резкое увеличение денежных сборов.
В условиях нехватки поступлений задолженность можно было ликвидировать только при строжайшем контроле за расходной частью. Соответственно директора призывали российское правительство принять решительные меры и наладить за счет введения казначейской системы более эффективное распоряжение расходами. В заключение Камдессю отметил, что сотрудники МВФ поддерживают постоянный контакт с командой Чубайса в министерстве финансов с целью улучшить положение в фискальной области. Директор-распорядитель призвал совет директоров и российские власти «не жалеть усилий в этом направлении», пообещав: «Мы со своей стороны сделаем все возможное, чтобы помощь России продолжалась».
Когда совет директоров 3 сентября утверждал результаты квартального надзора, в московский офис МВФ уже начали приходить сведения, что поступления в бюджет продолжают отставать от плана. По данным за июль, отмечался недобор по акцизам и по НДС, а общий денежный доход бюджета за месяц оказался чуть ниже 7% ВВП и составил 19,1 трлн неденоминированных рублей против предусмотренных планом 24,6 трлн. Вьюгин считал, что результат в августе вряд ли получится намного лучше и что нет никаких гарантий, что в сентябре удастся наверстать упущенное и все-таки выполнить 9-месячный план. Однако официально его сотрудники заявляли, что начиная с сентября сборы будут расти и даже что план на конец сентября, скорее всего, будет выполнен. Но из всего этого можно было заключить, что запланированные на год денежные доходы бюджета в размере 283 трлн неденоминированных рублей – это все-таки нереально [129] .
Вьюгин соглашался, что в скором времени будет, наверное, лучше пересмотреть ожидаемые годовые показатели сбора доходов. Он даже признался, что, по некоторым прикидкам его сотрудников, недобор за год мог составить до 40 трлн неденоминированных рублей. В реальности он составил несколько меньше: в 1997 году в бюджет поступило 252 трлн неденоминированных рублей.
При этом, как ни странно, показатели бюджетного дефицита оставались на установленном в программе уровне. Но следует учитывать, что для серьезного мониторинга расходной части надежных данных явно не хватало. Так, например, по официальной статистике расходы федерального бюджета за июль были чуть выше 11% месячного ВВП, в то время как по общим оценкам они должны были составить примерно 14%. При том, что вплоть до введения казначейской системы отслеживать текущую задолженность можно было только по двум статьям (зарплатам и трансфертным платежам Пенсионному фонду), вывод напрашивался сам собой: по каким-то другим статьям бюджета происходит накопление неучтенной чистой задолженности.
Исходя из поступавших данных, сотрудники МВФ начали предупреждать российских коллег, что в проект бюджета 1998 года, переданный в августе на рассмотрение в Думу, доходы заложены чересчур оптимистичные. В Минфине ожидаемый годовой доход на 1997 год снизили, но лишь до 8,5% ВВП, хотя по результатам первых семи месяцев получилось не более 7,3% ВВП [130] .
