Опора на профессионалов в вопросах общественного управления возникла в контексте трех основных социальных тенденций середины XIX века:
• индустриализации и появления общественных институтов с возможностями, адекватными масштабу и сложности современной им жизни;
• стандартизации мер, весов и инструментов контроля социальных условий;
• развития программ профессиональной подготовки в университетах.
Эти три тенденции, наряду с зарождающейся идеологией профессионализма, сыграли важную роль в формировании современных политических институтов и механизмов государственного управления. Благодаря им профессионализм стал ключевым условием легитимности действий правительства, а участие общества в этом процессе – скорее исключением, чем правилом.
Истоки профессионализма
По самой своей природе профессионалы склонны отсекать тех, кто к ним не относится, от доступа к корпусу знаний, которыми предположительно обладают члены цеха. Хотя определение профессионализма остается предметом горячих академических дебатов, у понятия есть общее смысловое ядро, возникшее в конце второй половины XIX века, когда на эту тему писали больше всего[185]. Социологи, изучающие профессионализм (в отличие от политологов, которые этим вопросом не занимаются), предлагают довольно схожие определения ключевых характеристик этого феномена: способность к деятельности, построенной на основе когнитивного сочетания обученности и осведомленности в рамках конкретной предметной области[186]. Другими словами, профессионализм связан с групповой компетенцией, основанной на знаниях[187].
Специализированное обучение в отрыве от рабочего места, чаще всего в университетах, стало основным отличием профессионала от дилетанта. Чем более стандартизировано обучение, тем сильнее позиции профессионала. Чем меньше конкуренция на рынке услуг и товаров, производимых профессиональной группой, тем сильнее позиции профессионала. Чем шире состав обслуживаемых аудиторий и чем глубже идеология профессии пронизывает доминирующую идеологию своей культурной среды, тем сильнее позиции профессионала.
Хотя в профессионализме, в силу его исключительного и уважаемого статуса, есть и явные экономические преимущества, существует и нечто, не относящееся к экономическим факторам: практическое воплощение долга перед обществом, реализация предназначения – то, что внушает обществу уважение. Вот почему с профессиональной компетентностью и добросовестностью мы связываем способность поступать ответственно.
Монополия на какую-то область знаний легко превращается во власть и контроль над теми, кто от этих знаний зависит. Этот феномен отмечал и социолог Пол Старр[188]:
Для большинства из нас такая власть выглядит легитимной: когда профессионалы авторитетно высказываются о том, как устроена реальность, будь то структура атома, самоидентификация личности или вселенная, мы обычно соглашаемся[189].
Но почему?
Профессионалы – это организованные сообщества экспертов, чьи знания недоступны нам, простым смертным. У них есть детально разработанные системы передачи знаний и умений. Они выработали и чтут некий этический или поведенческий кодекс, который, как правило, строже, чем наш – кодекс обычного человека[190]. Они неукоснительно поддерживают свой исключительный статус с помощью поддерживаемых государством профессиональных ассоциаций, что позволяет профессиональным сообществам ограничивать вход посторонних и регулировать и даже подвергать цензуре высказывания своих членов[191]. Чем больше политического контроля получают такие сообщества, чем выше степень их исключительности, тем быстрее их работа трансформируется из обычной занятости в профессиональную деятельность[192].
Американская медицинская ассоциация[193] и Американская ассоциация юристов[194], например, считают профессиональный авторитет своих членов ключевым фактором своей независимости и компетентности.
Внутри профессий установлены и применяются эпистемологические – связанные с систематизацией знаний – правила, по которым определенные виды знания создаются и распространяются среди профессионалов, в результате профессия накапливает гигантскую политическую силу. Способность к организации практической деятельности эффективным и предсказуемым образом, поясняет Роберт Пост, декан Йельской школы права, – главное в том процессе, от которого зависит устойчивость и благополучие демократии[195].
Однако в отличие от сферы права, здравоохранения или градостроения, где государство делегирует профессиональным организациям возможность подтверждать квалификацию специалистов и таким образом устанавливать и контролировать барьеры для входа в профессию, государственная служба сама устанавливает эти профессиональные границы и поддерживает свое узаконенное доминирование (а заодно – держит остальных на расстоянии) с помощью юридических барьеров и эзотерического «языка посвященных», которые защищают политическую практику от вмешательств извне.
Особая роль профессионалов государственной службы заложена в самом законодательстве. Оно помогает так контролировать информационные потоки, поступающие в государственные организации и исходящие из них, чтобы не поощрять граждан к участию, – то, что Пьер Бурдье[196] назвал бюрократическими «стратегиями официализации» (officializing strategy)[197]. Многочисленные законы и правила ограничивают право на высказывание в общественном секторе кругом государственных служащих и осеняют их решения авторитетом юридической нормы. Например, основные законы об информации целенаправленно ограничивают информационный обмен и сотрудничество, делая государственную службу принципиально закрытой сферой, обособленной от других.
Обычные люди получили право доступа к информации, которой располагает государство, довольно поздно, ближе к концу ХХ века, и даже тогда только по запросу и с большими ограничениями. Для тех из нас, кто находится снаружи занавеса, это большое достижение. Сегодня практическая политика находится в основном в руках профессионалов в области права, политических наук и более новых областей: государственного администрирования и государственной политики, возникших ближе к середине ХХ века, в ответ на потребность объединить процессы подготовки государственных служащих и производства научного знания об управлении обществом[198].
Точно так же, как отдельные профессии ограничивают приток специалистов с целью поддержать уровень доходов «цеха», государственная служба обеспечивает своим профессионалам экономические преференции[199]. Государственные чиновники, усвоившие в университетах широко распространенные сегодня концепцию позитивизма и принципы рационального управления, создали устойчивую, основанную на объективных критериях систему государственных вакансий, ориентированную на растущий средний класс. И Алексис де Токвиль[200], и Мишель Шевалье[201] отмечали, что в Америке XIX века не было ни пролетариата, ни аристократии – там господствовал средний класс, из которого особенно выделялись юристы.
Средний класс и породил доминирующую модель – специально подготовленного профессионала. Как писал в 1960 году Уильям Дж. Гуд[202]:
Если общество индустриализируется, оно профессионализируется[203].
С 1800 по 1900 год термин «профессиональный» в публикациях начал встречаться вдвое чаще, а через 100 лет частотность его употребления возросла в восемь с лишним раз. Сегодня профессионализм – неотъемлемая и неколебимая характеристика институционального ландшафта.
Взросление профессиональной бюрократии шло параллельно развитию измерительных технологий, которые помогали администрациям управлять обществом и контролировать его. До середины XIX века точное измерение было важной, но очень сложной задачей, будь то измерение времени и расстояния или создание надежного электроснабжения. До индустриализации ветер надувал паруса кораблей, животные тянули плуг, вода вращала колеса мельниц.
Разумеется, инновации были. Водяные колеса стыковались друг с другом, что увеличивало суммарную мощность; рычаги и шестерни увеличивали дальность передачи энергии; водяное колесо и турбина повышали производительность; а на смену многочисленным местным единицам измерения пришли стандартные меры расстояния и веса.
Но если водный источник пересыхал из-за перемены погоды или времени года, энергия пропадала. Поступление энергии было не только недостаточным, но и непредсказуемым, ненадежным[204]. Работа регламентировалась циклом светового дня. Невозможно было точно определить время и место. (Именно поэтому в 1714 году была объявлена большая «Премия за долготу» – тому, кто разработает систему точного определения местонахождения корабля в море.) Не существовало надежных и единообразных инструментов, позволявших упорядочить жизнь теми способами, которые сегодня кажутся само собой разумеющимися. Без синхронизации часов мы бы не могли ни оплачивать почасовую работу, ни надеяться, что кто-то придет вовремя (или вообще появится).
