В 1790 году 95 % людей в США жили на разбросанных по стране фермах, в небольших городах и деревнях с несколькими сотнями человек. В 1800 году в Нью-Йорке насчитывалось лишь 60 000 жителей. Десятым по населенности городом Америки был Норфолк, штат Виргиния, население которого составляло 6000 человек. (Век спустя десятое место перешло к Цинциннати – 325 тысяч человек, а Нью-Йорк стал метрополией с населением в 3,5 млн.) Большинство американцев, мелкотоварные фермеры, очень зависели от капризов природы. Жизнь была нестабильна – и непредсказуема. Антрополог Джеймс Скотт так описывает это время:
Еще сравнительно недавно «полуслепое» государство знало предельно мало о своих гражданах, их материальном состоянии, земельных владениях и урожаях, месте жительства и вообще о том, кто они такие. У государства не было ни детальной карты местности, ни представления о тех, кто ее населяет. Но больше всего недоставало измеримости: метрик, которые бы позволили «перевести» эти знания на язык единого стандарта, без которого нельзя получить общей картины[205].
Результатом этой «слепоты» был крайне нерегулярный и несовершенный информационный обмен между правящими и управляемыми. Сумма взимаемого налога, например, определялась без достаточных оснований, и большинство общин если и платили, то малую долю от того, что были должны. Поскольку государство не могло ни контролировать, ни прогнозировать налоговые доходы, для извлечения ренты применялись самые разные системы оценок, силовые кампании и другие методы.
Обществу приходилось создавать институты, необходимые для выживания, в рамках своих технологических возможностей. Ненадежное общественное устройство структурировало два широко распространенных политических института: патронат (право назначать на должности) и частную инициативу. Доверие между патроном и клиентом (например, между графом Сэндвичем[206] и Сэмюэлом Пеписом[207]) было в доиндустриальной Англии и в некоторых других странах основой общественного порядка. Инструменты для формирования доверия и управления социальными отношениями предоставляла аристократическая иерархия, ее традиции и ритуалы[208].
Британский флот, некогда сильнейший в мире, был аристократическим институтом, которым управляли офицеры, назначаемые посредством сложной системы патроната. Такие сферы, как распределение военных подрядов или сбор налогов, широко известные своей коррумпированностью, представляли собой частные и весьма доходные синекуры, должности в которых обеспечивали преданность зависящих от них граждан. Даже маяки первоначально обустраивались частными концессиями и финансировались из сборов с судовладельцев.
Но позднее, в середине XIX века, все изменилось. Новые технологии вдруг сделали жизнь гораздо более предсказуемой. Паровая машина, обеспечив надежный источник энергии, радикально изменила производительность. Началась массовая переделка парусников в паровые суда, а маяки перешли в собственность общества и стали финансироваться государством. Консервирование позволило создавать и хранить надежные запасы еды. Улучшение дорог изменило практику ведения бизнеса и стало основанием для создания масштабного капиталистического рынка.
Постепенно начали складываться налоговая система и государственное регулирование. Инновации в области мер и весов постепенно привели к замене «невообразимо запутанной системы мер», различавшихся от страны к стране, от провинции к провинции и даже от города к городу, стандартными упорядоченными мерами, основанными на качании маятника, тиканье часов или фиксированных единицах метрической системы[209]. Ушли в прошлое сотни местных единиц измерения, использовавшихся в XVII веке во Франции, изрезанной на мелкие феодальные владения, в которых различался даже фут (фр. pied). Эта метрическая неразбериха была следствием и одновременно фактором децентрализованного характера власти, когда любой аристократ мог устанавливать в городе или приходе собственную систему измерений[210].
Промышленная революция середины XIX – начала ХХ века привела, кроме того, к институциональной революции в области, которую Артур Стинчкомб[211] назвал социальными технологиями: новые социальные институты возникали как результат расширения человеческой реальности усилиями наук и технологий. В условиях, когда технологии начали измерять и регулировать время, энергию, свет, пищу и другие жизненно важные ресурсы, старые институты, обслуживавшие аристократический патронат или частную монополию, оказались уже не нужны.
Их сменила бюрократия – централизованная организационная структура с рациональным разделением труда. Новая модель наделяла властью на основе административных правил, а не личных вассальных обязательств или обычая. Инженеры, ученые, проектировщики, другие профессионалы – те, кого Макс Вебер[212] назвал «персонально незаинтересованными и строго объективными экспертами», – специально учились измерять и управлять. В новом индустриальном мире, полном инструментов контроля над еще недавно неизмеримыми и непредсказуемыми вещами, делегирование власти профессионалам с университетским образованием позволяло надеяться, что квалифицированный эксперт будет управлять лучше и эффективнее, чем позволяла система аристократического или политического патроната прежних времен.
Чиновники и профессиональные служащие должны были не только повысить эффективность и специализацию государственного управления, но и обуздать амбиции миллионеров «позолоченного века»[213], порожденных новой индустриальной эпохой[214]. Для надзора над железными дорогами возникло несколько независимых комиссий, состоящих из профессиональных бюрократов; это существенно увеличило долю профессионалов среди государственных служащих[215].
Многие из них были детьми состоятельных консервативных фермеров и торговцев, но уже не разделяли представлений своих отцов о том, куда стоит, а куда не стоит вмешиваться государству. Они верили, что профессиональное администрирование с его высоким нормотворческим потенциалом наведет порядок и обуздает неумеренные аппетиты новых корпораций. Слияние интересов различных социальных классов в «эпоху прогресса» Ричард Хофштадтер[216] описывал следующим образом:
Хотя философия и дух были новыми, но социальный тип и его социальное недовольство оставались теми же[217].
Бюрократия требовала предсказуемости и ценила преемственность, что, в свою очередь, требовало новых технологий контроля, и в том числе единообразия способов измерения. Новый средний класс модернизаторов выработал внеличностные инструменты и правила измерения производительности и радикально изменил представления об устройстве общества и управлении им. Кроме того, бюрократия нуждалась в специально подготовленных чиновниках, а это, в свою очередь, вело к развитию системы квалификаций и стимулировало формальное образование, построенное на принципах управления знанием. В контексте двух этих тенденций росла массовая уверенность в том, что государственному управлению нужны специалисты с формальной квалификацией, умеющие применять стандартные методы и единицы измерения.
Стандартизация методов и измерений
Просвещенные аристократы, в частности Вольтер, выступали за централизацию и стандартизацию измерений во имя научного и экономического развития Франции. Поскольку первоначально система мер была тесно связана с политическими институтами, задача казалась практически невыполнимой (так, по крайней мере, писали Дени Дидро[218] и Жан Лерон Д’Аламбер[219] в статье «Веса» в своей «Энциклопедии»[220]). И лишь во времена Французской революции Николя де Кондорсе[221] и его союзникам удалось наконец на волне политических реформ протолкнуть и официальную реформу в области мер и весов. Переход к единой системе мер был не быстрым, но процессу способствовало то, что единообразие измерений отвечало потребностям централизованных и бюрократических политических институтов[222].
Единые единицы измерения – например, метр – должны были помочь развитию торговли и, следовательно, способствовать экономическому росту. Размывание местных обычаев, замена их сначала общенациональными, а затем и международными стандартами укрепляли общегражданскую идентичность и пришедшую на смену феодальному строю власть нового национального государства (а позже и империи Наполеона).
Фактически переход к метрической системе был знаковым событием для молодых национальных государств. В Италии метр был введен в 1861 году, а местные единицы измерения подогнаны под процентные доли метра. Испания перешла на метрическую систему в 1869 году, Германия – в 1872 году. Только Британия долго хранила собственную систему измерений, с бушелем, пеком, родом, пер-чем и пеннивейтом[223], но в конце 1960-х сдалась и она. Метрификация Европы (а вместе с ней и возможность более эффективно измерять социальные и экономические условия) являлась одновременно и следствием и орудием масштабной политической централизации. Политика государственного строительства в Европе раннего Нового времени во многом была направлена на рационализацию и стандартизацию жизни, потому что так ею было удобнее управлять[224].
