Первая мировая война ускорила движение к новому объективизму – во время войны много социологов работало на правительство, помогая централизованно контролировать и планировать управление совокупными усилиями нации[286].
Этот новый научный подход, особенно профессионализация психологии и психиатрии, а также популярность фрейдизма неявным образом бросали вызов некоторым важным постулатам демократической теории, а именно – тезисам о рациональности человеческой природы и о способности народа управлять государством. Чтобы утратить веру в рациональность человечества, многим хватило Первой мировой войны. На фоне популяризации фрейдовской психосексуальности и лебоновской теории коллективной эмоциональности и поведения толпы совершенно не удивительно, что поколение современных им политологов критически пересматривало демократические идеалы более ранней и «простодушной» эпохи.
Продемонстрированная человеком неспособность действовать рационально, разумно и мудро служила лишним аргументом опасности народного правления. Психологический подход к исследованиям в области управления в некоторых случаях порождал расистские, антидемократические и даже авторитарные теории, обливавшие презрением интеллектуальную отсталость масс – или, по меньшей мере, определенных социальных классов, рас, гендерных групп или людей.
Те, кто не отвергал демократию целиком, считали, что удерживать народную власть «в рамках рациональности и объективности» – дело административной и научной элиты. Уверенность, что справиться с растущей сложностью индустриального общества под силу только управленческой элите, отвергала участие обычного гражданина в управлении и ставила под сомнение ценность его вклада. Перед лицом иррационального, объясняет Перселл, социологи начали рассматривать экспертов как необходимость, а не с позиции удобства или практической целесообразности[287].
Закат эпохи управленцев-дилетантов
По мере роста территорий и населения Америке, прошедшей через горнило Гражданской войны, понадобилась более масштабная система государственного управления.
В первой половине XIX века, по мере расширения страны на запад, число жителей США выросло вдвое, а расходы федерального правительства – в четыре раза, а затем – в период с 1870 по 1910 год – еще вдвое. Всё новые и более сложные законы, связанные с новыми социальными силами, новыми ограничениями и обязанностями, требовали увеличения федерального правительственного аппарата.
Американский историк и политолог Леонард Уайт[288] описывал это следующим образом:
Резкий рост числа государственных актов и документов… И участившиеся обращения в Конгресс, расследовать которые было невозможно, если не знать историю каждого департамента со дня основания, – все это усложняло обязанности и увеличивало нагрузку на каждого клерка и каждое должностное лицо[289].
Изначально аппарат государственной службы был невелик. Секретарь каждого из четырех департаментов – государственного департамента, военного министерства, казначейства и военноморского министерства – обычно располагал штатом из десятка чиновников и нескольких курьеров, небольшой внешней службой, скромной библиотекой и не вел никакой формальной отчетности. В 1800 году в федеральном правительстве насчитывалось 3000 сотрудников; к 1860 году их число достигло 50 000.
Широкое предоставление избирательного права взрослому мужскому населению и восьмикратный количественный рост среднего класса стимулировали политическую активность, по большей части партийную[290]. В труде «Демократия в Америке» («De la democratie en Amerique») Алексис де Токвиль писал:
Как только вы ступаете на американскую территорию, вас ошеломляет бесконечная суета… практически единственное удовольствие, известное американцам, – это участие в управлении и обсуждение действий правительства[291].
Понимание, что успех на выборах зависит от партийной поддержки как на государственном уровне, так и на местах, политизировало государственную службу. Возможность создавать в общественном секторе – на таможнях и на почте – рабочие места для среднего класса стала способом завоевать политическую поддержку. В списках государственных служащих начали появляться члены семей чиновников, выигравших выборы, и политические наемники.
Макс Вебер насмешливо писал об этой системе:
…300 или 400 тысяч партийцев, чьим единственным признаком профессиональной пригодности было то, что они изо всех сил старались ради своей партии, конечно же, не могли существовать вне величайшего из зол – беспрецедентных затрат и коррупции, выдержать которые могло только государство с безграничными экономическими возможностями[292].
Некоторые виды государственной службы сохраняли специфику, присущую профессиональной занятости, и условием карьеры чиновника оставались компетентность и профессионализм. Однако политическая необходимость вызвала к жизни назначения по ротации, которая постепенно стала основным механизмом заполнения государственных должностей. В эпоху Эндрю Джексона[293] дух и качество государственной службы деградировали из-за системы «подачек» (spoils): когда президенты и их партии раздавали руководящие посты своим сторонникам[294].
В период с 1789 по 1829 год качество и авторитет государственной службы обуславливались тем, что ею занимались представители «класса джентльменов с высокими моральными устоями». Джордж Вашингтон подчеркивал, что необходимо назначать на посты влиятельных людей из местных общин с подходящими личными качествами, потому что они, из уважения к согражданам, будут исполнять свой долг честно и компетентно и закладывать основы верности новой стране. Сам Вашингтон отказался брать деньги за свою работу на государство. Однако к середине столетия принципы этих чувствительных и возвышенных натур были вытеснены политическими соображениями и патронатом[295]. Чтобы увеличивать количество должностей, которые можно было раздавать (в традиции патроната), государственная служба разрасталась, забирая себе социальные функции, до этого находившиеся в руках организаций социального обеспечения.
Немецкий социолог Роберт Михельс отмечал, что, если обстоятельства вынуждают организации создавать и заполнять привилегированные рабочие места, это неизбежно приводит к появлению иерархии. Эксплуатация была распространенным явлением еще до джексоновской эпохи. В программном исследовании революционной смены системы финансового поощрения в американском правительстве «Против погони за прибылью: Революция системы заработной платы в американском правительстве («Against the Profit Motive: The Salary Revolution in American Government, 1780–1940») профессор Йельского университета Николас Паррилло подробно описывает разные формы договорных выплат, которые получали государственные служащие за свой труд до перехода в конце XIX века на систему окладов[296].
Государственная служба подарила молодым выходцам из среднего класса статус и благосостояние – преимущества, которые они, естественно, захотели зарезервировать за собой посредством профессионализации своего занятия и таким образом захлопнуть дверь перед другими.
Увеличение числа штатных профессионалов государственного управления укрепляло их репутацию как обладателей высшего знания – пример активного взаимодействия экономической потребности и спроса на профессионализацию. Дополнительный бонус в виде государственной пенсии стимулировал создание в государственном секторе новых рабочих мест: в своих собственных интересах бюрократии приходилось «открывать шлюзы на бюрократических каналах, чтобы принять тысячи новых послушников и тем самым обратить их из опасных противников в преданных сторонников»[297].
Увеличение численности, а значит, и политического значения этого растущего среднего класса требовало новых стабильных источников занятости. После войны 1812 года главные исполнительные департаменты Почтового управления, Казначейства и Военного ведомства расширили перечень чиновников и функций. Тенденция набирала силу. Массовые переселения, связанные с индустриализацией, а позже с Первой мировой и Гражданской войнами, тоже подстегивали рост профессиональной бюрократии.
До 1829 года в США существовала единая система государственной службы, которая набирала сотрудников неформальным образом. После 1829 года она разделилась на две системы: одна известна нам сегодня как система политических должностей, занимаемых на основе ротации, а другая предполагает работу по бессрочному контракту (tenure). Но в то время различия были еще нежесткими, а патронат продолжал оставаться нормой.
Ротировались даже мелкие клерки – это позволяло предоставить больше рабочих мест для сторонников партии. Например, в период перехода президентской власти от Гровера Кливленда[298] к Бенджамину Гаррисону[299] ротация в Почтовом управлении затронула более 100 тыс. американцев[300]. Ротационная система под патронатом партий помогала предотвратить укоренение бюрократии в правительстве, но при этом часто делала государственную службу «невежественной, неуклюжей, дорогой, пристрастной, а временами и коррумпированной»[301].
