Ротировались даже мелкие клерки – это позволяло предоставить больше рабочих мест для сторонников партии. Например, в период перехода президентской власти от Гровера Кливленда[298] к Бенджамину Гаррисону[299] ротация в Почтовом управлении затронула более 100 тыс. американцев[300]. Ротационная система под патронатом партий помогала предотвратить укоренение бюрократии в правительстве, но при этом часто делала государственную службу «невежественной, неуклюжей, дорогой, пристрастной, а временами и коррумпированной»[301].
Распределение постов среди сторонников партии обеспечило рабочими местами тысячи представителей нового среднего класса, что было важно в условиях роста экономических издержек на 35 % с 1870 по 1910 год. Число государственных служащих выросло в четыре раза. Тем не менее, пока не возникла действительно профессиональная государственная служба, эпоха Эндрю Джонсона[302] и Улисса С. Гранта[303] воспринималась как время коррупции и скандалов. Неуклонное падение эффективности и этики шло рука об руку с расширением демократического доступа к административным рабочим местам. Парадоксальным образом демократизация доступа к должностям благодаря широкому патронату проложила путь для бюрократизации государственной службы. Должности начали восприниматься отдельно от людей, их занимающих, и федеральная должностная система сделалась системой функций, а не функционеров[304].
В ответ на фоновую коррупцию, порочные практики и политизацию – то, что Теодор Лоуи[305] описывал как политику, на 99 % построенную на патронате и льготах, – начал формироваться идеал системы администрирования, по характеру более близкой к бизнесу, чем к политике[306]. Покушение неудачливого соискателя государственной должности на президента Джеймса Гарфилда[307] вылилось в шумные протесты недовольных очевидным упадком этики государственной службы и ускорило переход на профессиональную систему организации работы правительства, где должности получали по результатам экзаменов, на основании объективных критериев, а не связей. Еще до Закона Пендлтона[308] о реформе государственной службы, принятого в 1883 году, государственные агентства начали перестраивать организацию работы, оплату труда и систему карьерного продвижения по модели бизнеса.
Профессионализация государственной службы и публичных политических ролей, фокус на компетенциях стали моральной реакцией на недостатки прежней системы патроната. Настроения эпохи хорошо отражены в стремлении Вудро Вильсона к гражданской службе, достаточно культурной и самостоятельной, чтобы действовать разумно и энергично, но тесно связанной с умонастроением масс посредством выборов и постоянных общественных консультаций, полностью исключающей произвол или классовые интересы[309].
Это была еще и политическая реакция на то, что с общегосударственного уровня все сложнее становилось контролировать многоглавую гидру ротируемой местной бюрократии, изобретательно отстаивающую собственную систему вознаграждений. Административные аппараты разрастались, брали на себя всё новые роли и функции, а система назначений в обмен на политическую поддержку становилась всё менее управляемой и легитимной. Вскоре даже политическая элита задумалась над тем, как ограничить власть местных административных аппаратов[310].
По мере того как университеты брали подготовку юристов в свои руки, отнимая эту роль у адвокатских контор, и превращали право, политологию и науку управления в формальные академические дисциплины, заново переопределялось содержание государственной службы, превращаясь в занятие, требующее квалифицированного профессионала с университетским образованием, а не едва окончившего колледж клерка или непристроенного родственника.
Со временем университетских профессоров начали назначать на важные посты в правительстве. Как объясняет Леонард Уайт, по мере того как новейшие дисциплины – экономика и статистика, политическая и сельскохозяйственная науки – находили свое место в учреждениях высшего образования, специалисты этих областей стали приносить пользу в практических делах[311].
К концу XIX века почти половина выпускников американских колледжей шли в «преподавание, государственное управление и бизнес»[312]. В результате ни в одной другой стране мира не сформировалось столь мощного профессионального преподавания и анализа государственного управления, как в США. Историк политической науки Бернард Крик уверен, что единственный защитный механизм демократии – это применение научных методов к управлению обществом.
Гражданство было не статусом или умонастроением, а академической дисциплиной, которую преподавали и по которой сертифицировали. Вудро Вильсон довел идею до логического завершения, выступая за обучение собственно государственному управлению, а не только политической теории или юриспруденции. Его статья в журнале Political Science Quarterly, вышедшая в 1887 году, стала первым документом, признавшим государственное администрирование областью, которую есть смысл изучать[313]. Молодым людям надо было учиться и практической стороне управления, и тому, «с кем иметь дело в Вашингтоне»[314]. Рационализация управления означала рационализацию общества[315].
Но эти преимущества имели свою цену. Хотя в академическом мире одна интеллектуальная мода сменяет другую, подготовка профессиональных социологов, юристов и управленцев переживает некоторый застой. Учебная программа сегодняшнего студента-первокурсника в Юридической школе Гарварда почти не изменилась с лэнгделловской эпохи: гражданское процессуальное право, криминальное право, контрактное право, право собственности и правонарушения. Методики обучения остались неизменными.
Современные социальные науки предлагают практически тот же набор кафедр и дисциплин, что и 100 лет назад: социология, экономика, антропология, психология и политология[316]. Университеты так и не стали центром развития политических инноваций. Сегодня это любимый инструмент, с помощью которого общество создает, аккредитует и воспроизводит элитный класс «важных чиновников»[317].
Как профессиональное управление ограничивает участие общества
Ограничение инновационной деятельности – не единственная цена профессионализации управления. История управления – это история того, что политический антрополог Джеймс Скотт назвал «социальной внятностью» (social legibility) или механизмом распознавания социальных условий с целью их более эффективного регулирования. Именем науки современных профессионалов обучают измерять, количественно оценивать, регулировать и упорядочивать общество, изначально не приспособленное для централизованного управления.
Как объясняет Скотт в книге «Благими намерениями государства»[318], авторитетном и исчерпывающем обзоре провалов авторитарных государств, пытавшихся воплотить в жизнь грандиозные концепции упорядочивания общества, управление нуждается в приемах, которые позволяли бы ему понимать гигантские и очень сложно устроенные социальные и экономические системы. Умение классифицировать, количественно оценивать и прогнозировать – стержневое в деле создания профессиональной государственной службы и укрепления национального государства.
Чтобы понять, кем он управляет, и получить представление о ситуации на местах, правящий центр пользуется такими инструментами, как измерения, картирование (mapping) и перепись населения. Со временем растущая стандартизация многофакторных и неоднородных условий – то есть картирование и измерения – может начать искажать действительность. Если это происходит, под угрозой оказываются легитимность управления и его эффективность.
В качестве примера Скотт рассказывает, как лесничий в Германии XIX века классифицировал и считал деревья, чтобы вычислить их коммерческую, но не ландшафтную и не ботаническую ценность. Из-за отсутствия полной картины для всесторонней оценки он решил краткосрочную задачу расчета налога на производство древесины, но поставил под угрозу долгосрочную – успешное управление лесными ресурсами. Опыт показывает, что для долгосрочного успеха людям, принимающим решения, необходимо исчерпывающее, но гибкое понимание реальных условий на местах. Это дает Скотту основания сетовать на ограниченность бюрократической логики.
Как писал политический теоретик социалист Гарольд Ласки в начале ХХ века, любая политическая система, в которой главную роль играют эксперты, подвержена «порокам бюрократии», так как профессионалы преследуют «собственные интересы без учета общественных потребностей»[319]. Профессионализм такого рода, стремящийся упрощать, чтобы считать и мерить, – возвращаясь к примеру с немецким лесничим, – позволил максимизировать доходы от древесины, но не учитывал сложности – и, соответственно, многообразия ценностей векового леса. Скотт отмечает:
