Период от второй половины 1990-х гг. и по настоящее время стал временем интенсивного поиска альтернативных подходов к развитию города. Итог этого периода – новый пакет градостроительных документов, основанный на нетрадиционной методологии и понимании функций, статуса, содержания, процедур разработки и механизмов его реализации.
Основным градостроительным документом, регулирующим градостроительную деятельность в городах, определяющим условия безопасности проживания населения, обеспечение необходимых санитарно-гигиенических и экологических требований, рациональное определение границ землепользований, зон жилой, общественной, промышленной застройки, особо охраняемых территорий, зон различной градостроительной ценности, размещение мест приложения труда, развитие инженерно-транспортной инфраструктуры, благоустройство территорий, сохранение историко-культурного наследия и антропогенных ландшафтов, становится Генеральный план развития города, взаимосвязанный логически и методически с другими видами нормативных актов (Градостроительный кодекс, Правила застройки, кадастр объектов недвижимости, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[7] и пр.).
Первое, что отличает новый Генеральный план от предшествующих, – изменение функции этого документа с декларативной, предоставляющей полную свободу для административных решений, на регулятивную, ставящую государственные органы, органы местного самоуправления, юридических лиц и граждан, участвующих в градостроительной деятельности, в рамки, определяемые стратегическими целями (основными направлениями) развития города.
Генеральный план является основным юридическим документом и утверждается в порядке, установленном Градостроительным кодексом, законами или иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Федерации.
Поскольку в отличие от своих директивных предшественников новый Генеральный план развития города носит регулятивный характер, обеспечивающий баланс государственных, общественных и частных интересов в новых социально-экономических условиях, то доминирующей функцией Генерального плана развития города является градорегулирование. Заложенные в Генеральный план регулятивные механизмы позволяют адресовать содержащиеся в нем требования конкретным категориям субъектов (участников) градостроительной деятельности, имеющим необходимые полномочия и несущим ответственность за выполнение указанных требований.
Генеральный план развития города является основным документом для создания эффективной системы градорегулирования и грамотного управления городской территорией, осуществляющей территориальное планирование, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий с определением границ и функционального назначения.
Принципиальной основой Генерального плана является впервые разработанное внутригородское градостроительное зонирование, устанавливающее единые условия использования территории для всех участников градостроительных преобразований в городе. Наряду с современными режимами охраны историко-культурного наследия и территорий природного комплекса города система градостроительного зонирования является регламентирующим инструментом регулирования застройки и землепользования.
Градостроительное зонирование территории – это установление обязательных требований к функциональному использованию, застройке, ландшафтной организации планировочных районов и кварталов всех участков территории города.
Практика зонирования земель отражает, с одной стороны, специфику самого города, с другой – особенности переходного этапа становления системы землепользования в городах России, для которого характерны незавершенность и перманентность процесса правового закрепления границ сложившихся участков и формирования новых земельных участков как объектов недвижимости.
Условия разрешенного использования земельных участков регулируются тремя группами регламентирующих норм:
1) градостроительными нормами и правилами проектирования планировки и застройки города;
2) ограничениями использования территории, установленными линиями градостроительного регулирования;
3) территориальными регламентами, установленными градостроительным зонированием территории города.
Градостроительные нормы и правила проектирования распространяются на вновь формируемую и реконструируемую застройку, устанавливают требования к участкам в зависимости от их функционального назначения и фактически носят экстерриториальный характер.
Основой градостроительного зонирования является сложившаяся архитектурно-пространственная организация территории, закрепленная системой коммуникаций, что в совокупности сформировало существующую планировочную структуру и предопределило предпосылки его развития.
Градостроительное зонирование территории устанавливает:
♦ функциональное зонирование (территориальные зоны различного функционального назначения);
♦ строительное зонирование (требования к застройке по высоте и плотности);
♦ ландшафтное зонирование (типы природных зон, характер их использования).
Функциональное зонирование определяет наиболее целесообразное функциональное назначение территории, занятой участками общественных, жилых, производственных и природных объектов.
Строительное зонирование устанавливает для каждой планировочной единицы предельные доли застроенных территорий, занятых участками малоэтажной (не более 15 м), среднеэтажной (не более 35 м), многоэтажной застройки (более 35 м) и совокупную плотность застройки.
Ландшафтное зонирование устанавливает в каждой планировочной единице предельные доли участков естественных открытых поверхностей (растительность, водные поверхности), искусственных покрытий (открытых замощенных поверхностей) и территории, занятой зданиями и сооружениями.
Каждый планировочный район города может быть информационно представлен как совокупность трех взаимодополняющих характеристик: функциональной, строительной, ландшафтной.
Для каждого из планировочных районов установлены типы функционального, строительного и ландшафтного назначения, которые обязательны для всех видов градостроительной, исходно-разрешительной, проектной документации, для принятия решений в области градостроительной деятельности органами власти города и местного самоуправления. Схемы и планы градостроительного зонирования, разрабатываемые в районах и т. д., детализирующие генеральные схемы, не могут противоречить установленным требованиям функционального, строительного, ландшафтного назначения территории планировочных районов.
