Основным средством для Петра I и его соратников в достижении целей по преобразованию России стало использование традиций государственной царевой службы. Это означало создание «бюрократических» учреждений, причем главным образом централизованных, поскольку в провинции отсутствовал необходимый для этого персонал. В отсутствие каких-либо промежуточных слоев именно служилый класс должен был стать по замыслу Петра I правящей элитой и проводником реформ.
Но для этого необходимо было реформировать сам служилый класс. Петр I ввел новый, отличный от прежнего, критерий службы, а именно: принцип происхождения и наследования должности был заменен принципом личной выслуги, что изменило положение сословия служилых людей. Как абсолютный властитель Петр I не. мог допустить, чтобы такой критерий, как происхождение, а не выслуга, т. е. заслуги перед царем, определяемым по законам, им же самим продиктованным и изменяемым по собственному усмотрению, определял включение в служебную иерархию и продвижение по лестнице чинов.
Подход Петра I к знатности как достоинству, зависящему от личной выслуги и качеств человека, не ставил задачу демократизации верхушки общества. Оберегая свой абсолютизм, Петр I лишь открывал возможности «годным», т. е. особенно способным и преданным в службе государю, выходцам из низших слоев общества стать членами привилегированного сословия. На смену своевольному боярину, обязанному положением в обществе лишь своему происхождению и традиции, приходил послушный, всем обязанный царю офицер или чиновник.
Петровские реформы навсегда покончили с прежними критериями, формировавшими сословие служилых людей. За службу в регулярной армии и в казенных учреждениях стали платить фиксированное денежное жалованье. Поместья, перестав быть видом жалованья за службу, стали фактически неотторжимыми. Они сливались с другой формой землевладения — вотчинной, т. е. родовой. Произошел распад сословия на две категории: большая часть служилых «по отечеству» превратилась в дворянство, меньшая часть служилых «по отечеству», а также большая часть «приборных», лишившись службы и соответственно связанных с нею привилегий, вошли в сословие государственных крестьян, искусственно созданное Петром I, низводились до положения тяглых, т. е. низших, категорий населения.
Таким образом, было положено начало превращению традиционного служилого дворянства в чиновничество — основной инструмент упорядоченного государства. Дворяне стали должностными лицами, ответственными за выполнение задач, поставленных государством и его главой и направленных на обеспечение оптимальной эксплуатации всех доступных ресурсов. Ведение государственных дел регулировалось общими правилами, охватывавшими любые возможные служебные ситуации.
Идею создания совершенного государственного аппарата царь Петр I вынашивал давно, но только когда сомнений в победе над Швецией не оставалось, он решился приступить к ее осуществлению. Реформа государственного аппарата началась в конце 1717 г., когда Петр I составил своеобразную программу предстоящих преобразований: он определил число и компетенции коллегий, назначил в них президентов. Новая административная система была организована по функциональному, а не по географическому или историческому признаку (как это было с приказами). Учреждение Сената, устройство коллегий, губернские реформы, судебные учреждения, магистратская реформа дали управлению империи окончательный вид, какого успел добиться Петр I к концу своей деятельности.
Важная особенность административных реформ Петра I, не преодолевших патримониальный характер устройства управления, состояла в том, что между новой административной системой и той, что существовала в России в XVII в., сохранялась значительная степень преемственности. К этому приводило своеобразие социального состава правительственных учреждений в Московском царстве. Петр I, разграничивая центральное и областное управление, пытался построить то и другое на различных основах.
Проведение и обеспечение общегосударственных интересов, устройство военных сил и финансовых средств Петр I возложил на центральное управление. Эта задача требовала от чиновников административных органов соответствующих знаний, навыков, известной технической подготовки, независимо от социального положения и происхождения. Так центральное управление получило бюрократический состав, поскольку в нем не было сословного подбора чиновников.
Руководство же местными вопросами Петр I считал делом областного управления под общим надзором центральных учреждений. Преобладающее значение в местном хозяйстве имели два сословия: землевладельческое дворянство и высшее гильдейское купечество, деятельностью которых обеспечивалась устойчивость государственного хозяйства. Для успешного хозяйственного развития регионов страны местному управлению Петр I оставил прежний сословно-аристократический характер.
Петровские реформы не смогли устранить личные связи и личную преданность как основу патримониальных взаимоотношений внутри управленческого аппарата. Несложно объяснить причины этого: в силу образовательных требований для занятия должности, которым не отвечало большинство населения, в центральные учреждения подбирались «свои» чиновники из ограниченного круга лиц. Семейные связи и личная преданность продолжали играть значительную роль в среде служилого дворянства.
Административная реформа в управлении готовилась очень обдуманно. Петр I создавал всеобъемлющее законодательство, которым были охвачены и регламентированы все бюрократические учреждения и административные инстанции. Большей частью это были переводы или переработки шведских уставов. Генеральный регламент, принятый в 1720 г., установил правила, регулирующие деятельность различных должностных лиц и законодательным путем закрепил идею о гражданской службе русского дворянства как одной из важнейших форм исполнения обязанностей перед государем и государством.
Особое значение Петр I придавал профессионализации создаваемого бюрократического аппарата. Новые учреждения требовали подготовленных и дисциплинированных чиновников, каких не находилось в наличном служилом запасе. К тому же новые учреждения вводили множество новых должностей. Главным поставщиком кандидатов на гражданские должности по-прежнему было дворянство. Из него наиболее годные к службе люди были заняты в армии, а в обеспечении канцелярий и казенных присутствий ощущался острый недостаток грамотных людей.
В связи с этим в Генеральный регламент была внесена глава, которая предполагала обучать дворянских детей канцелярскому делу. Необычной казалась современникам идея обучения дворянских отроков профессии «чернильного племени» подьячих. Петр I требовал выполнения установленного им правила о том, что как военным без службы в солдатах, так и гражданским, минуя канцелярию, по Табели о рангах вверх не подняться. С 1722 г. для дворянских детей была введена специальная канцелярская должность — камер-юнкер, исполнять которую надлежало без послаблений. По этому поводу Петр 1 сам лично дополнил Генеральный регламент.
