Доклады комитета Джованнини очертили вполне уже отчетливую стратегию превращения европейского финансового рынка из «хаоса не коррелирующих друг с другом национальных рынков» в «интегрированное целое»8. Эти доклады призывали частный сектор озаботиться сближением рыночных практик и технических требований. Прогресс в этой сфере обеспечил бы лучшее взаимодействие национальных систем, предоставив клиентам возможность выбирать место для проведения клиринга и расчетов.
Джованнини прекрасно понимал, что всех проблем ему не решить. Так, выбор системы проведения панъевропейских клиринговых и расчетных операций он оставил на усмотрение заинтересованных компаний. Тем временем два органа ЕС – Европейская система центральных банков (ESCB) и Комитет европейских регуляторов ценных бумаг (CESR), созданный по рекомендациям Ламфалусси, – взялись составить «стандарты и рекомендации» для систем центральных контрагентов и расчетов по ценным бумагам в ЕС.
16.3. Стандарты ESCB – CESR
В октябре 2001 года ЕС приступил к выработке собственных стандартов и рекомендаций для центральных контрагентов и центральных депозитариев.
На первый взгляд, задача составить стандарты ЕС для клиринговых и расчетных организаций могла показаться надуманной. В главе 14 мы уже видели, как группа CPSS – IOSCO билась над разработкой минимальных стандартов международных посттрейдинговых услуг. Чиновники ЕС с головой ушли в работу, и в ноябре 2004 года рекомендации CPSS – IOSCO для центрального контрагента были опубликованы и стали общепринятым во всем мире минимальным стандартом по управлению рисками.
Однако группа ESCB – CESR ставила перед собой цели, выходившие далеко за пределы обеспечения разумного управления рисками. Группа хотела помочь в строительстве единого рынка посттрейдинговых услуг, задав общие условия игры, в рамках которых все компании смогут эффективно функционировать и преодолевать проблемы юридических и законодательных различий между европейскими странами, в том числе в отношениях с регулирующими органами.
Инициатива ESCB – CESR вскоре натолкнулась на подводные камни и послужила наглядным примером того, как вполне разумный с виду проект может быть загублен неудачной дипломатией в сложном мире европейской политики.
Собрав данные от финансовой индустрии, рабочая группа ESCB и CESR опубликовала в июле 2003 года первый консультационный вариант отчета, в котором выдвинула идею установить более жесткие стандарты ЕС по сравнению с подготавливавшимися в тот момент рекомендациями CPSS – IOSCO.
Доклад вызвал шумный протест. Европарламент возмутился, сочтя предлагаемые ESCB – CESR стандарты покушением на собственные прерогативы. Хотя этим стандартам не присваивался статус закона ЕС, предполагалось, что «регулирующие и надзорные органы» примут их и добьются применения этих стандартов в отрасли. Не менее сильное сопротивление оказали многие банки, работающие в сфере расчетов по ценным бумагам: им ни к чему было дополнительное бремя регулирования.
В сентябре 2004 года после двух консультаций и двух публичных слушаний рабочая группа ESCB – CESR опубликовала новый вариант, посвященный проблемам банков. Месяц спустя, в октябре, доклад был одобрен управляющим советом Европейского центрального банка, но внедрить эти стандарты не удалось: BaFin, немецкий орган регулирования ценных бумаг, внезапно усомнился в том, что стандарты юридически возможно принять в Германии.
Некоторые регулирующие органы ЕС сочли позицию BaFin скрытым протекционизмом, однако немцы добились своего: работа группы ESCB – CESR была приостановлена, и вплоть до финансового кризиса 2007 года к вопросу о единых стандартах никто не возвращался.
Кризис вновь заставил политиков задуматься над формированием надежных финансовых инфраструктур. В результате в июне 2008 года ESCB и CESR взялись завершить начатое. Был достигнут компромисс: стандарты превращались всего-навсего в рекомендации, причем адресованные исключительно государственным органам. Кроме того, внимание рабочей группы сосредоточивалось лишь на центральных контрагентах и центральных депозитариях, а меры по регулированию деятельности банков рассматривались отдельно.
Опубликованные в мае 2009 года рекомендации ESCB – CESR мало чем отличались от рекомендаций CPSS – IOSCO, на которые индустрия ориентировалась с 2004 года. В рекомендациях ESCB – CESR несколько большее внимание уделялось взаимодействию между центральными контрагентами, подчеркивалась необходимость стресс-теста на случай дефолта одновременно нескольких участников и отстаивалась важность независимого аудита бизнес-планов9.
И все же акцент в рекомендациях ESCB – CESR делался иной, нежели в работе CPSS – IOSCO. Здесь главной целью было «способствовать созданию конкурентоспособных, эффективных, разумных, надежных условий панъевропейской посттрейдинговой системы» и тем самым укрепить рынки ценных бумаг, надежнее защитить инвесторов и снизить системные риски. Ожидалось, что эти рекомендации повысят интегрированность и конкурентоспособность европейских рынков, усилив эффективность международной рыночной инфраструктуры.
Эта, несомненно, достойная цель осуществлялась, однако, с большим трудом. Вопреки постоянным разговорам о панъевропейском рынке судьба рабочей группы ESCB – CESR по выработке стандартов свидетельствует о том, что для национальных органов регулирования различных стран ЕС приоритетом по-прежнему оставались национальные интересы, а отнюдь не общеевропейская безопасность, равные условия игры и конкурентоспособность общеевропейского рынка на мировом уровне.
16.4. Еврокомиссия приближается к принятию законодательства
И Ламфалусси, и Джованнини в своих отчетах указывали на непомерную дороговизну международного клиринга и расчетов в Европе. Хотя точных данных на тот момент еще не собрали, участники рынка и политики видели, насколько цены международного трейдинга в Европе превышают цены на едином американском рынке. Отчасти вину за такую ситуацию возлагали на национальные посттрейдинговые структуры.
В таком контексте в промежутке между первым и вторым отчетом Джованнини Еврокомиссия впервые выступила со своими соображениями по рынку клиринга и расчетов.
Это коммюнике10, опубликованное в июне 2002 года, стало первым шагом в процессе, который должен был увенчаться принятием общеевропейского законодательства. Для начала предлагалось устранить указанные Джованнини 15 барьеров и повысить эффективность международного клиринга и расчетов в рамках ЕС; намечалась также программа существенного снижения расценок.
Как и Джованнини, Комиссия не стала определять конкретную форму рыночной инфраструктуры ЕС, но подчеркнула необходимость предоставить равные условия игры всем организациям, вовлеченным в клиринг и систему расчетов, с тем чтобы поощрить открытый доступ ко всем системам.
«Все рынки, провайдеры инфраструктур и участники рынка должны иметь доступ ко всем необходимым системам, независимо от местоположения, – говорилось в коммюнике. – Полная интеграция рынка подразумевает всеобщий, прозрачный, недискриминационный, а главное, эффективный доступ к системам». Здесь же предлагалось «политически поощрять конкуренцию» для усиления остальных мер.
По мнению Комиссии, органы ЕС должны были всячески помогать участникам рынка в создании интегрированной индустрии клиринга и расчетов. В частности, Комиссия задавала вопрос, не должно ли общеевропейское законодательство «предусмотреть общее право доступа и выбора на всех уровнях цепочки трейдинга и расчетов». Говоря об отсутствии единой нормативно-правовой системы, регулирующей деятельность центральных контрагентов, расчетных систем и депозитариев, коммюнике предлагало рассмотреть возможность разработки европейского законодательства, устанавливающего «некие основополагающие принципы», которые могли бы применяться при «аккредитации, надзоре, управлении рисками, проведении дефолта и установлении требований к капиталу для подобных структур». Выражалась надежда, что общие функциональные определения клиринговой и расчетной деятельности на уровне ЕС также помогут формированию равных условий игры. Как и отчеты Джованнини, документ Комиссии тоже уделил больше внимания расчетам, чем клирингу.
С этого коммюнике 2002 года начались длительные консультации, выявившие разногласия между провайдерами посттрейдинговых услуг относительно будущего отрасли и способов снижения расходов и повышения эффективности международных транзакций.
Консультации совпадали с обсуждениями новых законов, которые должны были заменить Директиву об инвестиционных услугах. Новый закон, получивший название «Директива о рынках финансовых инструментов» (MiFID), был принят Советом министров ЕС в конце апреля 2004 года, после нескольких месяцев интенсивного лоббирования и ожесточенной борьбы между странами – членами ЕС. Директива открывала новые возможности для конкуренции на рынке ценных бумаг Европы.
