Консультации совпадали с обсуждениями новых законов, которые должны были заменить Директиву об инвестиционных услугах. Новый закон, получивший название «Директива о рынках финансовых инструментов» (MiFID), был принят Советом министров ЕС в конце апреля 2004 года, после нескольких месяцев интенсивного лоббирования и ожесточенной борьбы между странами – членами ЕС. Директива открывала новые возможности для конкуренции на рынке ценных бумаг Европы.
Директива о рынках финансовых инструментов стала одним из важнейших элементов FSAP. Заменив действовавшую с 1993 года Директиву об инвестиционных услугах, она позволила инвестиционным компаниям, банкам и биржам, будучи аккредитованными в своей стране, работать и на международном рынке. Благодаря этому стали открытыми фондовые рынки в таких странах, как Италия, где прежде биржи держали монополию на ордеры розничных инвесторов. Кроме этого, в рамках либерализации рынка MiFID наделила инвестиционные банки правом создавать альтернативные трейдинговые платформы (так называемые «многосторонние трейдинговые платформы», MTF), которые конкурировали с традиционными биржами. Однако MiFID оставалась «рамочной» директивой11, то есть многие подробности еще предстояло уточнить после ее одобрения министрами ЕС. Директива вступала в силу только с 1 ноября 2007 года.
MiFID затронула и сферу клиринга. Статьи 34 и 46 обязывали государства – члены ЕС обеспечивать инвестиционным компаниям других государств-членов доступ к клиринговым услугам, а также к услугам центральных контрагентов и центральных депозитариев в их странах на тех же условиях, какими пользуются местные компании. Участники рынка имели право самостоятельно выбирать место проведения расчетов по своим сделкам (но не место проведения клиринга с участием центрального контрагента) с тем условием, чтобы у организации, проводящей расчеты, были налаженные связи с биржей. Биржам также предоставлялось право выбирать, какие именно центральные контрагенты или центральные депозитарии будут проводить клиринг и расчеты по их сделкам. В том же духе и статья 35 MiFID предписывала странам-участницам, в чьей юрисдикции находились многосторонние трейдинговые платформы, «не препятствовать использованию клиринговых палат, проводящих клиринг с участием центрального контрагента и/или расчетных систем на территории других стран-участниц, если только такое ограничение не требуется для нормального функционирования данной MTF».
Тем не менее формулировки MiFID оставляли достаточно лазеек для сохранения национальной раздробленности. Директива не регулировала отношения между посттрейдинговыми инфраструктурами и оставляла открытым вопрос о том, каким образом будут осуществляться цели, намеченные в статьях 34, 35 и 46.
MiFID таким образом «вернула мяч» на поле Комиссии, и та в апреле 2004 года ответила вторым коммюнике по клирингу и расчетам12.
Комиссия предложила тщательно разработанную стратегию. Она поддержала тезис о необходимости устранения выявленных Джованнини барьеров и решила не вмешиваться в структуру отрасли. По этой причине Комиссия держалась в стороне от длительных ожесточенных дебатов между провайдерами инфраструктуры и их клиентами о том, следует ли консолидировать существующие расчетные системы, о преимуществах кооперативной структуры над коммерческой, а также о том, стоит ли разделять посреднические и банковские функции центральных депозитариев.
Комиссия стремилась предоставить инвесторам и посредникам, действующим от имени посредников, все возможные опции международного клиринга и расчетов по транзакциям ценных бумаг в пределах ЕС. Целью ее работы было обеспечить пользователям клиринговых и расчетных систем свободный доступ к любой системе на выбор. Нужна была общая схема регулирования функций различных участников рынка – это гарантировало бы взаимное признание клиринговых и расчетных систем в ЕС. Тем самым укрепилась бы интеграция, были бы защищены инвесторы, а расходы снизились бы.
Для достижения этих целей Комиссия предлагала принять соответствующие законодательные акты ЕС в форме рамочной директивы. Требовалось провести оценку регуляционного влияния, чтобы убедиться в том, что вмешательство ЕС в деятельность отрасли пойдет на пользу. Для поддержания этой инициативы следовало начать применять закон ЕС о конкуренции к клиринговой и расчетной деятельности. Комиссия просила всех заинтересованных лиц высказать свое мнение до конца июля.
Комиссия также сформировала три группы общественных экспертов для концентрации усилий по преодолению «барьеров Джованнини». Главной из этой тройки была Консультативная экспертная группа Еврокомиссии по мониторингу клиринга и расчетов (группа Cesame), которой поручалось устранить те барьеры, за которые полностью или частично несла ответственность сама отрасль13.
Первое заседание Cesame прошло в июле 2004 года. Все вроде бы настроились на разработку – после соответствующих консультаций и исследований – нового европейского законодательства, которое устранит «пробки» в сфере клиринга и расчетов. Но гладкий ход обсуждения тут же был прерван созывом новой Комиссии, назначенным на ноябрь 2004 года, и приездом в Брюссель Чарли Маккриви, который сменил Фрица Болкештейна в должности комиссара по вопросам единого рынка ЕС, покинув пост министра финансов Ирландии.
16.5. Маккриви настаивает на невмешательстве в работу отрасли
Маккриви прибыл в Брюссель после семи лет управления ирландскими финансами. Он славился как решительный сторонник свободного рынка, сумевший добиться для своей страны процветания, беспрецедентного за всю историю ее существования в качестве независимого государства.
В 2004 году еще ничто не предвещало всемирного финансового кризиса, который разразится в 2007–2008 годы и затронет в том числе Ирландию. В ту пору страна Маккриви слыла «кельтским тигром» – с наиболее активно развивающейся экономикой из всего списка членов ЕС. Основными факторами такого процветания считались открытые рынки, сокращенные по настоянию Маккриви налоги и благоприятствующая бизнесу политика. В Брюсселе ждали, что с назначением Маккриви на пост комиссара по вопросам единого рынка ЕС такие же чудеса начнут твориться и во всем Евросоюзе.
Маккриви унаследовал проект создания единого рынка и с ним – бесконечное количество жалоб по поводу избыточного контроля, навязанного FSAP. Болкештейн, пока работал в Комиссии, успел внедрить почти все 42 пункта принятого в 1999 году FSAP, но на момент окончания срока полномочий Болкештейна (во второй половине 2004 года) большинство пунктов еще ожидали ратификации отдельными странами-участницами.
Даже для такого успеха пришлось пройти множество сложных и отнимающих время процедур – выработка проекта, консультации, компромиссы, согласование юридических вопросов и принятие поправок. Так обычно осуществляется в ЕС процесс принятия решения. Продвижение MiFID от первоначального статуса проекта Комиссии через Европарламент и в Совет министров стало болезненным опытом для всех участников. На финансовых рынках и в особенности в лондонском Сити ощущалась «усталость от регулирования».
Назначение Маккриви как нельзя лучше соответствовало такому настроению. В июле 2004 года, за семь недель до назначения на должность комиссара по вопросам единого рынка (Маккриви на тот момент исполнилось 55 лет), он выступил в Брюсселе на конференции генерального директората Комиссии по вопросам единого рынка, который он вскоре возглавил, и заявил, что новые законодательные инициативы, направленные на финансовую интеграцию, могут рассматриваться лишь в качестве «крайней меры». Предлагать их можно только после тщательной проверки сопутствующих расходов и выгод и лишь тогда, когда все иные меры окажутся неэффективными или станет очевидной неспособность рынка справиться с ситуацией.
Когда речь зашла о клиринге и расчетах, не все поддержали Маккриви. Кое-кто из постоянных сотрудников директората не скрывал нетерпеливого желания приступить к реформам.
Не наблюдалось единства и в Европарламенте. У Совета министров ЕС, который вместе с парламентом отвечал за превращение проекта Комиссии в закон, новое законодательство не вызывало особого энтузиазма. Вновь рассмотрев FSAP в ноябре 2004 года, министры экономики и финансов ЕС сошлись на том, что в будущем остается лишь обеспечить сближение форм контроля и довести до полного осуществления уже одобренные меры.
Маккриви ясно дал понять, что спешить не намерен. В первом же выступлении, посвященном финансовым службам, он предупредил, что в 2005 году законодательство ЕС по рынкам ценных бумаг не будет принято. Действия в области клиринга и расчетов, возможно, потребуются «с 2006 года», прикидывал он в начале декабря 2004-го14. 2005 год целиком отводился для «подготовки, анализа, оценки экономических последствий и поиска решений».
