Во-первых, термин «условия» предполагает гарантии депутатской деятельности, которым уже посвящена глава 5 цитируемого Закона. И право на информацию следовало бы включить в главу «Основные гарантии депутатской деятельности».
Во-вторых, участие депутата в работе депутатских групп и фракций, парламентских слушаниях, выполнение поручений парламента следует отнести к полномочиям депутата, осуществляемым на сессии законодательного органа власти. Поэтому выделение подобной главы в Законе Республики Алтай представляется теоретически и практически необоснованным.
Наиболее удачной представляется структура аналогичных законов Алтайского края и Томской области, имеющих следующие главы: общие положения; деятельность депутата в законодательном органе; деятельность депутата в избирательном округе; основные гарантии депутатской деятельности. Структура этих законов, распределение нормативного материала по главам, может быть положена в основу концепции монографического исследования, посвященного конституционно-правовому статусу депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации.
Помимо неоднозначных и очень часто спорных подходов законодателей к определению структуры и распределению нормативного материала в главах законов о статусе депутатов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации следует отметить и неодинаковую степень проработанности положений соответствующих законов: от довольно кратких, не позволяющих дать подробную характеристику конституционно-правового статуса депутата (Самарская область, Республика Ингушетия), до достаточно объемных по содержанию (Республика Татарстан, Алтайский край), детально регламентирующих составные элементы конституционно-правового статуса депутата.
Важную роль в правовом регулировании конституционно-правового статуса депутата законодательного органа субъекта РФ призваны играть регламенты этих органов. Н. Боббио совершенно верно отмечает, что «настоящие угрозы демократии скрываются в процедурной области, если не соблюдаются демократические процедуры в процессе принятия решений… нарушается основной принцип демократии… она может погибнуть, преобразовавшись в режим другого типа».[110]
Суть регламента парламента субъекта Российской Федерации состоит в том, чтобы развивать, дополнять конкретизировать Конституцию, ее положения о конституционно-правовом статусе депутата. Предписания регламентов, по верному замечанию О. Е. Кутафина, определяют процессуальную форму действий участников конституционно-правовых отношений.[111] В связи с этим актуален вопрос о допустимости включения в регламент парламента субъекта РФ конституционных норм, закрепляющих круг субъектов права законодательной инициативы, определения содержания ряда прав и обязанностей депутата.
Д. А. Ковачев высказывал сомнения в целесообразности и обоснованности включения материальных норм права в регламент парламента.[112] А. Х. Махненко, напротив, считал допустимым включение в регламент парламента норм материального содержания.[113] Есть мнение, что конституция и регламент должны регулировать идентичный круг отношений, содержать однородные по характеру нормы, причем регламент призван лишь детализировать положения конституции.[114]
Представляется убедительным мнение О. Е. Кутафина, что хотя регламент – нормативный акт, в котором содержатся в основном нормы процессуального характера, это не значит, что он является сводом исключительно процедурных норм. В регламенте могут содержаться любые нормы, способствующие лучшей организации работы парламента субъекта Российской Федерации, помогающие депутатам, их объединениям лучше понять свои задачи и способствовать их[115] реализации.
В большинстве субъектов Российской Федерации регламенты утверждены постановлением законодательных органов государственной власти субъектов Федерации. Исключение составляют регламенты парламентов Республики Мордовия и Омской области, где регламент был утвержден законом, что, на наш взгляд, более отвечает значимости и роли регламента в системе нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации.
Регламенты парламентов субъектов Российской Федерации, как правило, имеют статьи или главы, посвященные законодательной инициативе. Исключение из правила составляют регламенты парламентов отдельных субъектов РФ (Московская, Самарская области, город Санкт-Петербург), в которых отсутствует характеристика процедуры реализации законодательной инициативы, что следует признать пробелом в правовой регламентации законодательного процесса в парламентах соответствующих субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в регламентах законодательных органов власти имеются нормы об информировании депутатов о созыве сессии, регистрации депутатов, обеспечении их проектами правовых актов и иных материалов о депутатском запросе, депутатском расследовании и т. д.
Новеллой законодательства субъектов Российской Федерации, имеющих двухпалатные парламенты, является наличие помимо регламентов раздельных заседаний палат парламента, регламента совместного заседания палат, подробно регулирующего порядок регистрации и полномочия депутатов обеих палат на совместном заседании (Свердловская область).
Пробелом правового регулирования данного круга отношений в регламентах субъектов Российской Федерации можно считать отсутствие регламентных правил сотрудничества депутатов обеих палат парламента. Формы такого сотрудничества имеют место в федеральном парламенте, где введен институт представителя Совета Федерации в Государственной Думе и, наоборот, представителя Государственной Думы в Совете Федерации. Другими формами сотрудничества депутатов двухпалатного парламента могли бы быть проведение совместных заседаний их внутренних руководящих и вспомогательных органов, правовая регламентация согласительных процедур внутри законодательных органов власти, а также законодательных органов власти с исполнительными органами субъекта Российской Федерации.
Сказанное определяет актуальность проблемы дальнейшего совершенствования предписаний регламентов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации о механизме реализации прав и обязанностей депутатов.
Для правовой системы субъектов Российской Федерации характерно наличие законов, посвященных правовой регламентации отдельных полномочий депутатов. Прежде всего необходимо отметить наличие в каждом субъекте Российской Федерации законов о выборах депутатов законодательных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а в 14 субъектах Российской Федерации – избирательных кодексов. В восьми из них кодексы регулируют выборы всех уровней, в Свердловской области и Коми-Пермяцком автономном округе кодексы регулируют выборы и отзыв, еще в пяти регионах – выборы, референдум и отзыв.
В избирательных кодексах выделяют общую и особенную части.
Подходы к структуре особенной части неодинаковы. Так, в особенной части кодексов Алтайского края и Владимирской области изложены особенности, характерные для каждого вида выборов. Положения особенной части избирательных кодексов Свердловской и Амурской областей излагаются применительно к отдельным стадиям избирательного процесса. Оба подхода к определению структуры избирательных кодексов имеют слабые стороны, следствием которых являются неизбежные повторения при описании многочисленных особенностей избирательных процедур ко всем видам выборов, или отдельных видов выборов применительно к избирательным процедурам.
Во многих субъектах Российской Федерации имеются законы об отзыве депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, например, Закон Тюменской области «Об отзыве депутата Тюменской областной Думы» от 23 апреля 2001 г.;[116]
Подробно регламентируют содержание и процедуру реализации отдельных полномочий депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации законы:
– о наказах избирателей депутатам законодательных органов власти (Закон Челябинской области «О наказах избирателей депутатам Законодательного Собрания Челябинской области и губернатору Челябинской области» от 10 января 2000 г.);[117]
– о депутатском запросе (Закон города Москвы «О порядке внесения и рассмотрения депутатского запроса» от 22 ноября 1995 г.;[118]
– «О порядке выражения недоверия должностным лицам администрации Алтайского края» от 31 декабря 1997 г. (в ред. от 04.05.2001 г.).[119]
– О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений избирателей. В числе законов такого характера можно назвать Закон Орловской области «О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления» от 24 марта 1995 г. (в ред. 21.05.2001 г.).[120]
