– «О порядке выражения недоверия должностным лицам администрации Алтайского края» от 31 декабря 1997 г. (в ред. от 04.05.2001 г.).[119]
– О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений избирателей. В числе законов такого характера можно назвать Закон Орловской области «О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления» от 24 марта 1995 г. (в ред. 21.05.2001 г.).[120]
Вопросы реализации законодательной инициативы депутатов затрагиваются в законах субъектов РФ о нормативных правовых актах законодательных органов (Закон Пермской области «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермской области» от 20 сентября 2001 г.).[121]
Среди источников конституционно-правового статуса депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации можно выделить группу законов, устанавливающих ответственность за нарушение правовых норм, регламентирующих конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти Российской Федерации. Таковым является, например, закон Хабаровского края «Об административной ответственности за неисполнение Закона края «О статусе депутата Законодательной Думы края» 2000 г.[122]
Итак, основным нормативно-правовым актом, регламентирующим конституционно-правовой статус депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, является закон. Виды законов многообразны: от общих, посвященных регламентации всех вопросов конституционно-правового статуса депутата, до специальных, посвященных правовому регулированию содержания и процедуры реализации отдельных полномочий депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Виды и содержание законов определяются характером депутатского мандата, закрепленного в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации: свободного, императивного, полусвободного. Даже краткий анализ структуры и содержания перечисленных законов показывает необходимость их дальнейшего совершенствования.
Правовое регулирование конституционно-правового статуса депутата включает в себя, с одной стороны, нормы материального права, содержащиеся в конституциях (уставах) и законах, с другой – процедурные нормы, определяющие порядок реализации норм материального права и содержащиеся в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Помимо правовых норм здесь действуют нормы политических партий – положения уставов, политических программ, определяющие поведение в парламенте депутатов, являющихся членами соответствующих политических партий. Сказанное позволяет охарактеризовать конституционно-правовой статус депутата как комплексный институт.
Глава 2
Политико-правовая природа мандата депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации
§ 1. Концепции депутатского мандата в науке конституционного права и их реализация в субъектах Российской Федерации
Императивный депутатский мандат
Взаимоотношения депутатов и избирателей определяются характером депутатского мандата. Значение характера отношений депутатов с избирателями подчеркивал Дж. Ст. Милль, называвший отношения депутатов с избирателями конституционной нравственностью, этикой представительного правления.[123] Анализ действующего законодательства субъектов Российской Федерации и практики его реализации позволяют выделить три разновидности представительной демократии, в основе которых лежат различные варианты взаимоотношений депутатов с избирателями.
В первом варианте источником власти признается народ (население). Депутат рассматривается только как уполномоченный своих избирателей, то есть обладатель императивного мандата.
Второй вариант представительной демократии, предполагая формальным источником власти народ (население) субъекта Российской Федерации, предусматривает ее передачу на ограниченный законодательством срок представительному органу, члены которого действуют независимо от избирателей, т. е. обладают свободным мандатом.
Третий, промежуточный вариант представительной демократии имеет место, когда народ (население) субъекта Российской Федерации, оставаясь источником власти, передает ее представительному органу частично на определенный законодательством срок, сохраняя за собой контроль за деятельностью своих представителей. Основой таких взаимоотношений депутатов и избирателей является полусвободный мандат.
Исторически первым возник императивный мандат. «Императивный (лат. imperativus) – повелительный; юр. не допускающий выбора… мандат – наказ избирателей, которому избранное лицо или орган должны следовать».[124] Таким образом, императивный мандат означает обязательное поручение, требование.
Идея императивного мандата возникла в период буржуазных революций. Буржуазия использовала требование императивного мандата в борьбе против королевского произвола. Например, во времена Генеральных штатов Франции (XVI в.) буржуазия исходила из того, что каждый депутат – уполномоченный своих избирателей. Депутатам Генеральных штатов давались наказы, которые были обязательны для исполнения. В одних случаях избиратели поручали депутату попечение обо всем, что касалось их интересов. Были даже инструкции, которые отводили депутату лишь информационную роль. По окончании сессии Генеральных штатов депутат был обязан отчитываться перед избирателями о выполнении наказов. Санкцией за невыполнение наказов избирателей являлся досрочный отзыв депутата.
Необходимость ответственности депутатов отстаивал Робеспьер. «Народ, – говорил он, – уполномоченные которого не должны отдавать никому отчета в своем управлении, не имеет вовсе конституции. Народ, уполномоченные которого отдают отчет только другим неприкосновенным уполномоченным, не имеет конституции, так как он зависит от этих последних, которые могут безнаказанно изменять ему или допустить других ему изменить. Если таков смысл представительного правления, то признаюсь, что я принимаю все те проклятия, которым подвергал его Жан-Жак Руссо».[125] Таким образом, в период буржуазных революций мандат депутата был безусловно императивным.
Императивный мандат был конституционным принципом советской представительной системы. Однако уже и тогда его целесообразность подвергалась сомнениям. Критики императивного мандата приводили следующие соображения: 1) избиратели далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат, высказывают свое мнение; 2) давая наказ или выражая свою волю в иной форме, избиратели могут не располагать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения; 3) ученые, разделяющие концепцию императивного мандата, исходят лишь из связи, которая существует между избирателями округа и депутатом, тогда как помимо нее существует и другая не менее прочная связь – между депутатом и представительным органом, в который он избран.[126]
С доводами об отсутствии необходимости в императивном мандате вряд ли можно согласиться. И вот почему.
1. Императивный мандат вовсе не означает, что избиратели должны формулировать свои требования по всем вопросам, в решении которых принимает участие депутат. И «…если бы все избиратели давали своим депутатам императивный мандат по всем пунктам, стоящим в порядке дня, то собрания делегатов и их прения стали бы излишними».[127]
2. Не означает отсутствия императивного мандата то обстоятельство, что депутат не обязан настаивать на выполнении наказов своих избирателей, находящихся в противоречии с интересами большинства депутатов соответствующего представительного органа. В таком случае он должен довести наказ своих избирателей до сведения представительного органа и мотивировать его. Однако императивность мандата ни в какой мере не требует от депутата голосования вопреки мнению большинства. И в то же время депутат должен уведомить своих избирателей о несостоятельности или невозможности выполнения (в зависимости от конкретных обстоятельств) их наказа.
3. Относительно довода о том, что помимо связи депутатов с избирателями существует еще и тесная связь депутатов с представительными органами, общепризнанно, что в вопросе об определении характера депутатского мандата решающую роль играет не вторая, а первая связь.[128]
В юридической литературе нет единства в понимании содержания императивного мандата. Некоторые авторы рассматривали императивный мандат как обязательный наказ избирателей своему депутату.[129] Другие ученые включали в содержание понятия императивного мандата два элемента: ответственность депутата за свою деятельность перед избирателями, которая является концентрированным выражением его зависимости от воли избирателей, и право отзыва депутата избирателями в качестве высшей санкции за отступление от их воли.[130] Распространенным в юридической литературе является понятие императивного мандата, состоящего из трех элементов: наказов избирателей депутатам; отчетности депутатов перед избирателями; права избирателей на отзыв депутатов.[131] Некоторые авторы помимо трех перечисленных элементов в состав императивного мандата включают выборы депутатов.[132]
