Связующим звеном между избирателями, с одной стороны, и депутатом и представительным органом, с другой стороны, выступает партия. Именно партия определяет политическую программу и поведение депутата, может потребовать отчет о его деятельности в представительном органе, не включить в партийный список на очередных выборах. Депутат, будучи юридически независимым от избирателей, фактически полностью зависим от политической партии, а через нее и от избирателей. Политическая партия заинтересована в выполнении своей предвыборной программы всеми депутатами, составляющими ее фракцию в представительном органе, что является залогом успеха на очередных выборах. Факт юридической фикции независимости депутатов признает большинство зарубежных ученых. В связи с этим М. Прело предлагает термин «полупредставительный режим», основой которого является полусвободный мандат.
Вывод о зависимости депутатов от политических партий верен для стран с устоявшимися демократическими формами представительной демократии, стабильной многопартийной системой. Что касается России, то политические партии не несут никакой ответственности перед избирателями за составленные избирательные списки, формирование которых происходит по принципу партийной целесообразности и по существу бесконтрольно. Более того, по словам И. В. Гранкина, «после проведения голосования у избирательных объединений и блоков была возможность вносить изменения в эти списки. В связи с этим порой допускался прямой обман избирателей: во главе списка ставились две-три фамилии авторитетных в стране людей, которые явно не собирались изменять свое служебное положение, но соглашались выступить в роли своеобразной “приманки”. Так случилось с кандидатами в депутаты в Государственную Думу второго созыва, включенными в общефедеральный список от НДР. После выборов кандидат № 1 В. С. Черномырдин и кандидат № 2 Н. С. Михалков отказались от депутатских мандатов. Между тем, очевидно, что именно им прежде всего оказывалось доверие избирателей. Такой “финт” названных лиц позволил по меньшей мере двум неизвестным гражданам сесть в депутатские кресла».[142] Такая же перспектива, на наш взгляд, ожидает и выборы депутатов законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по партийным спискам.
Термин «полусвободный мандат» был предложен судьей Конституционного Суда РФ Н. В. Витруком 24 декабря 1996 г. в особом мнении по делу о конституционности закона Московской области «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» от 28 апреля 1995 г.
По мнению Н. В. Витрука, мандат депутата представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации можно считать полусвободным, так как он жестко не связан с наказами избирателей и возможностью отзыва депутата за невыполнение наказов избирателей. Отзыв депутата возможен в силу систематического виновного неисполнения депутатом своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата.[143]
Признаками, характеризующими полусвободный мандат, на наш взгляд, являются:
– отсутствие наказов, роль которых выполняет предвыборная программа кандидата в депутаты, составленная им лично с учетом программы политической партии или общественного объединения, членом которого он является, а также с учетом специфики избирательного округа и местных проблем;
– наличие тесных связей депутатов с избирателями, выражающихся в регулярных встречах и, прежде всего, отчетах;
– возможность избирателей отозвать депутата, не оправдавшего доверия избирателей.
Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет сделать вывод, что в большинстве субъектов Российской Федерации преобладает полусвободный мандат. Кандидаты в депутаты сами определяют содержание своей предвыборной программы и представляют ее на суд избирателей. В случае избрания такой кандидат должен выполнять пункты своей предвыборной программы, поддержанной избирателями, отчитываться о ее выполнении. Следствием невыполнения программы может быть отзыв избирателями депутата, не выполнившего предвыборную программу и, следовательно, не оправдавшего доверия избирателей. В этом видится основное отличие полусвободного мандата от императивного. Итак, полусвободный мандат депутата является наиболее распространенным в представительной системе субъектов Российской Федерации.
Стремление регионального (республиканского) законодателя сохранить отчетность и ответственность представителей перед представляемыми можно объяснить субъективными факторами, а именно сложившимся за прошедшие десятилетия советской формы правления в России пониманием народного суверенитета, демократии как тесной связи представителей и представляемых, возможности избирателей влиять на деятельность представительных органов и в случае необходимости – сменять их. Не случайно К. Тахтарев еще в 1907 г. отмечал, что «народное самосознание признает лишь самодержавие народа, избиратели отдельных округов смотрят на избираемых ими членов парламента как на своих собственных представителей».[144] Отмеченная черта народного самосознания как «самодержавия народа» актуальна и сегодня на региональном (республиканском) уровне.
Это подтверждается результатами социологического опроса, проведенного автором в Алтайском крае (июль 2001 г.). Респондентам был задан вопрос: какие формы контроля избирателей за деятельностью депутатов наиболее эффективны и предпочтительны? Большинство респондентов (60 %) назвали отчеты депутатов, 21 % – отзыв избирателями депутатов, 19 % – критику в средствах массовой информации. На вопрос о необходимости включения в законодательство нормы об отзыве депутатов положительно ответил 91 % опрошенных граждан.
Сохранение отчетов и отзыва депутатов можно объяснить и объективными факторами, в числе которых – наличие среди депутатов людей, которые по своим нравственным, профессиональным и деловым качествам недостойны и неспособны выполнять функцию представителя воли и интересов избирателей. Избиратели должны иметь право и возможность исправить допущенную ими на выборах ошибку.
Если бы депутаты имели только права и свободы, это означало бы фактическое упразднение свободы избирателей, гражданского общества. Поэтому необходимо постоянное «самоограничение» и «самообязывание» депутатов в пользу свободы избирателей, гражданского общества, ибо свобода только депутатов неизбежно выступает как мера ограничения свободы избирателей, гражданского общества. А это возможно только при наличии полусвободного мандата, выступающего как юридическое выражение политической свободы, ответственности и активности депутатов.
§ 2. Выборы как основание возникновения депутатского мандата
Принципы выборов депутата законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации
Единственным основанием возникновения депутатского мандата являются выборы, посредством которых граждане критически оценивают деятельность депутатов, определяют новый состав парламента и основные направления его деятельности.
Выборы – форма непосредственного (прямого) волеизъявления граждан, осуществляющегося периодически в соответствии с требованиями, определенными федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации и имеющего целью определение представителей народа (населения) субъекта Российской Федерации, которые в составе законодательного органа государственной власти будут решать от имени народа (населения) вопросы государственного значения.
Правовую основу выборов депутатов парламентов субъектов Российской Федерации составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 22 мая 2002 г., а также конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации о выборах.
Названные акты закрепляют принципы участия в выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также повлиять на его свободное волеизъявление. Свободное волеизъявление граждан на выборах предполагает предоставление надлежащих гарантий реализации избирательного права (активного и пассивного) всему избирательному корпусу на основе баланса публичных и частных интересов в соответствии с предписаниями Конституции Российской Федерации (ст. 1, 2, 3, 17, и 32).
