Для более активной координации совместных усилий, повышения оперативности деятельности, обеспечивающей защиту общих интересов, требуется сделать следующий шаг – от альянса к более или менее постоянной международной (межгосударственной) организации. Первоначально такие организации создаются государствами с целью сотрудничества в определенной области, обеспечения и охраны общих интересов в международном общении. В немецком государствоведении XIX в. их называли международно-административными союзами[27]. Сюда относили договоры о выдаче преступников и консульском представительстве, всемирный почтовый и телеграфный союз, конвенцию о метре, международные соглашения о железнодорожных тарифах. Такие соглашения считались постоянными учреждениями, которые могли быть заменены чем-либо лучшим, но никогда не могли быть совершенно уничтожены. Ведь, по мнению ученых того времени, «расторжение таких соглашений без замены их аналогичными означало бы, при наших современных социальных отношениях, решительный шаг назад всей культуры»[28].
С мнением немецких ученых можно, пожалуй, согласиться, но с незначительной оговоркой. Название «международно-административные союзы» следует заменить другим, более адекватно раскрывающим суть этого явления, – «специализированные международные организации». В самом деле, ведь от другой категории международных организаций эту группу отличает именно «узкая специализация». Кроме того, не всегда подобные объединения основываются на межправительственных соглашениях. В их образовании участвуют и иные ветви государственной власти стран-членов.
С конца XIX столетия начинается формирование постоянных универсальных международных организаций, первоначально регионального характера. В отличие от международно-административных союзов («специализированных международных организаций») они должны были содействовать сотрудничеству государств в самых разнообразных сферах. Старейшим из таких объединений, существующих в настоящее время, является Организация Американских Государств, зародившаяся более ста лет назад.
Сказанное вовсе не означает, что как специализированные, так и универсальные международные организации являются продуктом исключительно современной цивилизации. Такие явления, как амфиктионии, симмахии, симполитии, существовали уже в античном мире. Правда иногда в литературе встречаются утверждения, что в древности в принципе не могло существовать подлинно международных организаций, которые относят «к числу новейших форм международно-правовых объединений государств»[29]. Причиной такого подхода является требование большинства юристов-международников, чтобы международная организация соответствовала нормам и принципам международного права. Поскольку же международное право как универсальная система сложилась только в эпоху капитализма, то к более ранним временам это требование не может быть отнесено.
Представляется, однако, что здесь мы сталкиваемся с элементарной путаницей в понятиях. Отсутствие отдельных свойств явления не означает отсутствия этого явления самого по себе. Конечно, международное право древности отличалось от современного международного права по различным параметрам. Одним из таких параметров являлась универсальность (точнее, ее отсутствие). С позиций современности любые международные отношения древних отличались локальностью. Подлинно глобальный, всеохватывающий характер международное право приобрело только в XX в. Означает ли это, что международное право как особая отрасль не существовало ранее? Конечно, нет. Не подлежит сомнению существование уже в древнейшие времена норм, регулировавших отношения между государствами, а следовательно, и международного публичного права как такового. Поэтому отказ международным организациям древнего мира в праве на существование представляется необоснованным и непонятным.
Косвенно это подтверждают сами авторы многотомного Курса международного права: «Потребность в международном праве получила практическое выражение в древнем мире не только в приспособлении некоторых внутригосударственных институтов к интересам международного общения, но и в широком использовании для регулирования межгосударственных отношений типичного для международного права источника – международного договора. На этой основе складывались отдельные международно-правовые институты и даже региональные международно-правовые сообщества этнически однородных групп государств. Однако такого рода сообщества чаще всего были лишь переходной ступенью к созданию унитарного государства. Они не соответствовали насильственному характеру интегративных взаимосвязей в рабовладельческом обществе, для расширения и стабилизации которых более адекватным было все же (наряду с когортами и легионами) внутриимперское право»[30].
Оставив на совести авторов утверждение о переходном характере этнически однородных групп государств (на деле далеко не все такие сообщества порождали унитарную государственность – достаточно вспомнить городские сообщества Древней Греции), отметим главное – признание существования в древности международного права, а следовательно, и отсутствие причин отказывать античным международным организациям в этом названии[31].
Современная наука, к сожалению, не выработала единого и общепринятого определения понятия международной организации. В многотомном Курсе международного права утверждается: «Международная организация – это, прежде всего, объединение, или ассоциация государств, образующее определенное их организационное единство, обеспечиваемое юридическими правилами функционирования организации (нормами учредительного акта и нормами «внутреннего права» организации). Иначе говоря, международная организация характеризуется организационно-правовым единством ее государств-членов, которое может достигаться только на основе соглашения между ними»[32]. Соглашение это становится учредительным актом, который определяет цели и задачи организации и, прежде всего, регулирует взаимоотношения ее с государствами-членами и отношения государств-членов между собой. Учредительный акт также определяет функции и компетенцию руководящих или координирующих органов организации, их юридически установленные правомочия по отношению к государствам-членам. К этому иногда добавляют, что международная организация – это международно-правовая институция, учреждение и деятельность которой регулируются международным правом.[33] Для настоящей работы данного определения вполне достаточно.
В. Е. Чиркин обратил внимание на то, что среди международных объединений имеются такие, которые имеют элементы, присущие скорее союзному государству. «У них разные названия – пакты (например, Андский пакт стран Латинской Америки), сообщества (ЕЭС до преобразования в Европейский Союз), содружества (Британское Содружество), региональные организации государств (Организация африканского единства), союзы (Европейский Союз) и др. Преобладают черты международного объединения, но, с другой стороны, есть общие органы, которые осуществляют координирующую деятельность на международной арене, а иногда вправе принимать решения, обязывающие государства-члены их исполнять».[34]
Положение государств-членов в такой организации оказывается весьма непростым. С одной стороны, их независимость и суверенитет вроде бы не подвергаются сомнению. Обязательства, взятые ими на себя в рамках организации, соблюдаются по доброй воле, и, наконец, никому не возбраняется покинуть международную организацию, если условия членства в ней перестали удовлетворять потребностям конкретного государства. Однако действительность сложнее априорных схем. Например, требование подчиняться правилам, установленным внутри международной организации, может прийти в противоречие с потребностями текущей политики. Тогда государство-член начинает искать способы обхода неудобного в данный момент правила, не стремясь при этом покинуть организацию вообще. Кроме того, покинуть ряды международной организации государство-член может только в соответствии с установленной процедурой. Но в данной ситуации неизбежная потеря времени может ущемлять его срочные интересы. Этот конфликт интересов способен подорвать изнутри и даже полностью разрушить любое международное объединение, с какими бы целями оно ни создавалось. Вот почему при наличии устойчивых взаимных связей между государствами, основанных на общности интересов, появляется стремление к поиску большего организационного единства государств, к поиску наиболее адекватных форм обеспечения этого единства. А такой поиск, при все большем сближении простых государств между собой, может вынудить их к следующему шагу – формированию сложного государства.
