Высшей формой автономии признается автономия государственная. Получив от центральных властей ряд атрибутов государственности, например право иметь собственную конституцию и созданную в соответствии с ней, не зависящую от центра структуру органов власти, собственную законодательную компетенцию, собственное гражданство, государственный язык и официальную символику, такое автономное образование в унитарном государстве становится практически неотличимым от субъекта в федерации. Отличием здесь является только: во-первых, то, что источником всех этих правомочий в унитарном государстве являются сами органы центральной государственной власти (что в повседневной жизни не имеет большого значения), а во-вторых, то, что региональные органы власти подобного государства не имеют совместной компетенции с центральными органами, что порой встречается в федерациях. Очевидно, что подобные отличия вряд ли можно признать существенными.
Сегодня в мире существуют различные виды территориальной автономии: от административной (издание газет, радиовещание, судопроизводство на местном языке, некоторые дополнительные полномочия для местных органов) до государственной. В некоторых государствах автономные права предоставляются всем административным единицам, и в результате возникает так называемое «государство областей» (региональное государство). Такими региональными государствами сегодня являются Италия (по Конституции 1947 г.), Испания (по Конституции 1978 г.), Шри Ланка (согласно поправкам к Конституции 1978 г.) и ЮАР (после реформ 1994–1996 гг.). При этом речь не идет о детальном совпадении прав у всех автономных образований. В Испании территориальная автономия, имеющая некоторые черты национально-территориального характера (Арагон, Андалузия, Галисия, Страна басков), сочетается с автономией, обладающей чертами и областного районирования (Астурия, Леон, Валенсия). В Италии пять выделенных автономных областей имеют определенные особенности национального, лингвистического, бытового характера, остальные 15 созданы по территориальному признаку. Иногда высказываются утверждения, что создание регионального государства – новое явление современности[41]. На самом деле такие «государства автономий» вовсе не являются порождением только нашего времени. Сто лет тому назад аналогичным образом именовали Австрию, точнее, австрийскую часть Австро-Венгерской империи. Г. Еллинек прямо именовал ее «государством областей или земель, своего рода федерацией»[42], а З. Авалов утверждал: «Благодаря областному самоуправлению, которым уже сорок лет наделены австрийские земли, народности монархии получили возможность быстро развиваться во всех отношениях. Благодаря ему нашла применение созидательная энергия национальной солидарности»[43].
Государства автономий не случайно сравниваются с федерациями. Некоторыми своими чертами они уже настолько отличаются от унитарных государств, что их просто трудно признать таковыми. Отдельные исследователи предполагают, что «государства автономий» находятся на пути превращения в подлинную федерацию и их следует рассматривать как переходную форму от унитарного государства к федерации[44]. Так это или нет – сказать сложно (хотя австрийский опыт как будто подтверждает высказанную точку зрения). Однако появление такого феномена позволяет сделать важный вывод о том, что не существует непреодолимой грани, отделяющей одну форму государственного устройства от другой. И унитарное государство и федерация существуют не изолированно, а находятся под взаимным влиянием и в постоянном взаимодействии друг с другом.
О федеративном государстве нет необходимости рассказывать подробно, так как его основные признаки в отечественной юридической науке устоялись уже давно. Общепризнанно, что это – сложное государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Никем не оспаривается наличие двух самостоятельных систем органов государственной власти с собственной, только им присущей компетенцией и фактическое отсутствие суверенитета у субъектов[45]. В некотором уточнении нуждаются только два вопроса. Во-первых, возможность расширения центральной властью своих полномочий и пределы такого расширения. И, во-вторых, обязательность равного статуса субъектов в федерации.
На первый из этих вопросов можно ответить так: возможности федеральной власти расширять свои полномочия практически неограниченны. Теоретически федерация, таким образом, может быть превращена в унитарное государство. Однако такое рассуждение носит чисто спекулятивный характер. Во-первых, для такого преобразования нужны очень веские причины и продолжительное время. Ведь подобного рода преобразования могут произойти только в том случае, если удастся убедить региональные элиты отказаться от тех выгод, которые им дает государственный статус их регионов. Во-вторых, такая трансформация требует достаточно сложной конституционной процедуры (при этом необходим полный пересмотр не только конституции, но и всего связанного с ней комплекса законодательства), что, как правило, позволяет избежать непродуманных преобразований. Разумеется, проблему можно легко разрешить насильственными действиями (в качестве примера можно привести военный переворот генерала А. Л. Санта-Анна в Мексике в 1835 г., который привел к временной замене федералистской конституции этой страны унитаристской), которые однако, чреваты неожиданными осложнениями (например, «преобразования» Санта-Анны стоили Мексике потери Техаса). Подобные неправовые способы не являются предметом рассмотрения данной работы.
На второй вопрос ответить несколько сложнее. Известно, что и в отечественной и в зарубежной литературе высказывались взгляды о необходимости равностатусности и, само собой, равноправия субъектов федерации. Так М. А. Рейснер утверждал, что не подходит под понятие федерации соединение нескольких государств, среди которых одно занимает место господствующего, а остальные ему подчинены[46]. Свою позицию он обосновывал тем, что федерация генетически тесно связана с демократией. Демократия при расширении своих пределов неизбежно стремится к федерации, а вместе с тем федерация получает нормальное развитие лишь при наличии демократически-республиканского образа правления[47].
В современной англо-американской политологии отстаиваются сходные представления. Все отклонения от объявляемой «нормы», созданной на основе североамериканского и в лучшем случае еще нескольких западноевропейских образцов, трактуются как случаи ненастоящего федерализма, а государства, не вписывающиеся в эту самую норму, провозглашаются «квазифедерациями» или даже «ложными федерациями»[48]. Такие утверждения становятся возможными лишь благодаря теоретической путанице, ведущей к смешению разнородных понятий: федерации как формы государственного устройства и демократии как политического режима. Подобное смешение понятий приводит к сужению содержания термина «федерация», снижает познавательную ценность научного инструментария, а порой может приводить к совершенно ошибочным выводам (например, к отказу признать федеративный характер Германской империи, существовавшей в 1871–1918 гг., хотя он открыто признавался не только немецкими и русскими исследователями рубежа XIX–XX вв., но и официальными лицами этой империи). На самом деле равностатусность и равноправие субъектов не относятся к обязательным признакам федеративного государства. Более того, те или иные элементы асимметрии встречаются в государственном строе большинства современных федераций (от различного статуса субъектов до различных норм их представительства в центральных органах власти). Современная наука располагает даже специальным термином для обозначения федеративных государств, не вписывающихся в схему равностатусности, – асимметричная федерация.
Но унитарное государство с автономиями и федерация не исчерпывают всего класса сложных государств. Классическое государствоведение рубежа XIX–XX вв. относило сюда также и так называемое сюзеренное государство, именуемое иногда термином «государство государств». Оно характеризовалось следующим образом: «Сюзеренное государство осуществляет свое господство над подчиненными ему государствами, которые, в пределах установленных господствующим государством правовых границ, свободно организуются, обладают широкой самостоятельностью во внутренних делах, но вовне подвергаются, в силу их зависимости, значительным ограничениям и обязаны ставить свои войска сюзеренному государству или, по крайней мере, нести в его пользу определенные экономические повинности (платеж дани)»[49].
