Жалоба на постановление другого органа или должностного лица о наложении иного взыскания (не штрафа) подается вышестоящему органу или должностному лицу.
Данная группа административно-процессуальных правил регулирует также общий порядок рассмотрения жалоб на постановления по административным делам. Здесь в главных чертах регламентируются основные обязанности органа, рассматривающего жалобу, его важнейшие процессуальные действия и полномочия. Примером подобного рода регулирования могут служить ст. 21, 22, 23, 24, 25 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»[453].
Рассмотренные здесь группы норм содержат лишь административно-процессуальные правила, регулирующие главные стороны административной процедуры. Возможны, разумеется, и другие административно-процессуальные нормы, регулирующие, например, порядок отмены постановления вышестоящим органом, определяющие порядок производства по обжалованию, и т. д.
Метод правового регулирования: теоретические проблемы
В предлагаемой вниманию читателя книге дается постановка и обоснование ряда проблем, затрагивающих сферу социального управления и советского социалистического права. Разумеется, кругом этих проблем анализ связей социального управления и права далеко не исчерпывается. Поэтому данная работа скорее всего должна рассматриваться как небольшой экскурс в эту область общественной науки, и следовательно, выводы автора не могут расцениваться как окончательные и всеохватывающие.
Главной проблемой, вокруг которой строится исследование, является метод правового регулирования. Не будет преувеличением сказать, что проблема метода, несмотря на постоянный интерес, который она вызывает у представителей общей теории государства и права, различных отраслей юридической науки, во многих своих аспектах все еще требует серьезных исследований. Между тем в современных условиях коммунистического строительства задача повышения эффективности правового регулирования огромного числа разнообразных социальных связей приобретает особую актуальность. И решить эту задачу надлежащим образом невозможно без совершенствования правового метода воздействия на поведение людей.
Анализ вопросов, относящихся к методу правового регулирования, начинается с характеристики социальных управляющих систем, выяснения их места и роли среди остальных социальных систем нашего общества, исследования специфических особенностей, присущих социальным управляющим системам, а также основных аспектов их организации. На первый взгляд такое начало может показаться неожиданным, не имеющим прямой связи с юридической материей метода правового регулирования. Однако, с нашей точки зрения, по логике вещей целесообразно начинать именно с характеристики наиболее существенных вопросов, касающихся социальных управляющих систем как субъектов, которые применяют метод правового регулирования в качестве имманентного им инструмента социального воздействия.
Известно, что метод правового регулирования находится на вооружении советского государственного аппарата, представляющего собой совокупность целого ряда управляющих систем. Вот почему для решения проблемы метода необходимо выяснить особенности той группы субъектов, в процессе функционирования которых правовой метод используется как основное средство воздействия на поведение людей. Причем применительно к социальным управляющим системам ставились и рассматривались лишь исходные вопросы, характеризующие, по нашему мнению, их самые существенные свойства как юридических субъектов социального управления.
Далее. Логика исследования неизбежно привела к необходимости анализа также и предмета правового регулирования, т. е. такого социального явления, которое объективно требует применения юридических средств воздействия. В науке права общепризнанным является приоритет предмета перед методом. Именно потому, что предмет правового регулирования определяет особенности юридического метода, используемого социальными управляющими системами в целях эффективного и организованного регулирования всего многообразия социальных связей и явлений, составляющих его содержание, в книге даются общий анализ предмета правового регулирования, характеристика его структурных элементов, их специфики, порождающей особенности правового регулирования каждого элемента.
Основная часть книги посвящена собственно проблеме метода правового регулирования. Анализ общетеоретической и отраслевой научной литературы, действующего советского законодательства и практики его применения, использование системного подхода привели нас к выводам, заметно отличающимся от позиций, занимаемых многими представителями советской юридической науки. Так, главным положением является признание существования единого метода правового регулирования для всей системы советского социалистического права, состоящего из трех первичных компонентов – дозволения, предписания и запрета, закрепленных в диспозициях соответствующих разновидностей правовых норм. Единый метод правового регулирования, в свою очередь, конкретно проявляется в трех типах правового регулирования – гражданско-правовом, административно-правовом и уголовно-правовом, содержание и особенности социального назначения которых определяются характером соотношения названных трех компонентов, доминирующей ролью соответственно каждого из них. В связи с этим в книге подвергается критической оценке мнение о существовании у каждой отрасли права своего особого метода правового регулирования.
Заключительная часть книги посвящена краткой характеристике процессуальных аспектов реализации метода правового регулирования, выявлению связи соответствующего типа правового регулирования с тем или иным видом процесса – гражданского, административного и уголовного.
Автор сознает, что поставленные им вопросы касаются самых существенных аспектов общей теории права и социального управления. Эти вопросы носят дискуссионный характер, и автор заранее благодарит всех читателей, замечания которых будут способствовать успеху в решении проблемы юридического метода – одной из самых сложных и актуальных проблем советского правоведения, имеющей первостепенное научное и практическое значение.
Глава I
Специфика социальных управляющих систем
1. Характерные черты социальной управляющей системы
В философской, социологической и юридической литературе высказаны различные суждения об особенностях социальных управляющих систем. Так, Э. Г. Юдин вслед за У. Росс Эшби выделяет «самоорганизующиеся системы», к числу характерных черт которых он относит: 1) способность активно взаимодействовать со средой, не только получая информацию извне, но и оказывая влияние на среду, изменяя ее в направлении, обеспечивающем более успешное функционирование системы; 2) определенную гибкость структуры, понимаемой в данном случае в качестве совокупности существенных связей между элементами, т. е. связей, обеспечивающих целостность системы; 3) невозможность в большинстве случаев предсказать поведение самоорганизующейся системы, поскольку в различных ситуациях она может действовать разными путями, но выбирает один из них (не обязательно лучший); 4) способность учитывать прошлый опыт или обучаться, позволяющая системе оптимизировать свою деятельность, основываясь на использовании закономерностей, присущих среде.
«Самоорганизующиеся системы» – это, по мнению Э. Г. Юдина, системы, способные при активном взаимодействии со средой изменять свою структуру, сохраняя в то же время целостность и действуя в рамках закономерностей, присущих окружению, выбирать одну из возможных линий поведения. Такая система может учитывать большое число факторов, каждый из которых меняется в широких пределах, т. е. способна осуществлять контроль, регулирование или управление чрезвычайно сложными процессами[454].
В. Г. Афанасьев акцентирует внимание на самоуправляемых системах, т. е. таких, которым присущи процессы управления. Из рассуждений автора можно сделать вывод о существовании, по сути дела, двух разновидностей систем, основанных на процессах управления. «Каждая из самоуправляемых систем, – пишет В. Г. Афанасьев, – заключает в себе по существу две подсистемы: управляемую и управляющую. Управляемая подсистема – это кто или что управляется; управляющая подсистема – кто или что управляет»[455].
Аналогичного взгляда придерживается и П. Гиндев, считающий, что «любая система управления имеет свою структуру – управляющую подсистему (которая является субъектом управления) и управляемую подсистему (которая является объектом управления), чьи элементы находятся в определенной зависимости один от другого, обусловленной специфическими особенностями этих элементов»[456].
