Самостоятельно осуществлять нормотворческую деятельность общественные организации могут лишь в процессе выполнения полномочий, переданных государством[37].
В данном случае речь идет не только об урегулировании внутренних отношений (для чего далеко не всегда нужны нормы права), но и о регулировании внешних отношений с другими органами, как государственными, так и общественными.
Санкционированная нормотворческая деятельность общественных организаций всегда требует наличия специального на то государственного акта. Только компетентный государственный орган может делегировать это право. Однако имелись факты, когда общественная организация сама устанавливала полномочия давать обязательные указания другим органам, в том числе и государственным. Например, ст. 15 действовавшего до 1964 г. Устава союза спортивных обществ и организаций СССР устанавливала, что постановления Центрального совета союза и его президиума «являются обязательными для всех добровольных спортивных обществ, министерств, ведомств и организаций, проводящих работу по физической культуре и спорту». В новом Уставе союза спортивных обществ и организаций СССР, принятом 29 мая 1964 г., этой нормы нет. Однако она послужила основанием для определенных теоретических выводов на страницах юридической печати[38].
Возрастание роли общественных организаций в коммунистическом строительстве, в том числе и в управленческой деятельности, вполне естественно вызвало стремление полнее и глубже исследовать основные аспекты соотношения государственных и общественных начал управленческой деятельности. Анализируя их, Г. И. Петров, например, сделал вывод, что «в современных условиях наряду с системой органов государственного управления складывается органически связанная с ней система органов общественного управления, коим передаются функции, ранее выполнявшиеся исполнительными и распорядительными органами Советского государства»[39].
Нам представляется этот процесс несколько иначе. Система общественного управления возникает не наряду, а внутри системы государственного управления. Общественное управление рождается в недрах государственного управления как необходимый процесс развития государственности в современный период коммунистического строительства. Думается, более прав Ю. А. Тихомиров, считающий, что формы общественного управления созревают и развиваются именно в ткани государственного управления[40].
Г. И. Петров выступает за единое определение советского государственного и общественного управления. Он пишет: «Советское государственное и общественное управление есть одна из форм деятельности Советского государства и общественных организаций, состоящая в практическом осуществлении под руководством КПСС, на основе и во исполнение советских законов функции строящего коммунизм Советского общенародного государства путем убеждения как основного метода их деятельности, а также путем применения мер принуждения к нарушителям норм советского права и правил социалистического общежития»[41].
В рамках этого определения автор предлагает различать государственное управление и общественное, раздельно формулировать их определения с учетом коренной общности и особенностей, отличающих их друг от друга.
Приведенная конструкция не может быть признана бесспорной. Прежде всего нельзя согласиться с представлением о том, что общественное управление есть одна из форм деятельности общественных организаций. По-видимому, еще нет достаточных оснований проводить аналогию здесь с государственным управлением как формой деятельности государства. Известно, что аппарат, выполняющий управленческую деятельность, есть часть государственного аппарата. Что же касается общественных организаций, участвующих в управленческой деятельности, то вряд ли можно представить их как некую часть общественного аппарата, выполняющего кроме управления еще ряд форм деятельности. Во всяком случае такой взгляд нуждается в специальном обосновании.
Кроме того, предложенное общее определение государственного и общественного управления требует, как говорит об этом сам автор, еще двух самостоятельных определений. Наличие, таким образом, трех определений вряд ли можно признать целесообразным.
Более правильным нам представляется иной путь. Признав общественное управление внутренней составной частью государственного управления, можно сформулировать определение государственного управления как осуществляемую под руководством КПСС организационно-властную деятельность исполнительных и распорядительных органов, а также организационно-нормотворческую деятельность общественных организаций и их органов, состоящую в практическом осуществлении на основе и во исполнение законов функций государства, обеспечении оперативного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.
§ 2. Структура управленческой деятельности советского государства
За последние годы возрос интерес к проблемам совершенствования управленческой деятельности, организации процесса управления в целом, а также в отдельных отраслях народного хозяйства[42].
Это обусловлено практическими потребностями коммунистического строительства, необходимостью обеспечить квалифицированное и эффективное руководство десятками миллионов людей, занятых на многочисленных предприятиях, в учреждениях, и т. д.
Совершенствование управленческой деятельности неразрывно связано с проблемами организации и функционирования самого управленческого аппарата, состоящего из весьма разветвленной системы органов. Первостепенное значение приобретает и задача укрепления взаимоотношений между органами управления, прежде всего в области экономики, как это было подчеркнуто в решениях сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС.
В. И. Ленин придавал исключительно большое значение правильной организации управленческого аппарата, подчеркивал необходимость систематического его улучшения. В многочисленных трудах В. И. Ленина содержатся указания об основных принципах, методах, формах и стиле работы советских учреждений.
Деятельность аппарата советского государственного управления сложна и многообразна. Управленческим трудом в народном хозяйстве СССР занята многомиллионная армия трудящихся.
Объем работ по управлению непрерывно возрастает с увеличением производства, усложнением и развитием его внутренних связей, причем по некоторым подсчетам быстрее, чем само общественное производство. Растет количество данных, которые надо получить, проанализировать, проконтролировать и передать в различные звенья управления. Увеличивается и хозяйственная документация, содержащая информацию, необходимую для управления[43]. Совершенствование всех сторон управленческой деятельности приобретает общесоциальную значимость, становится необходимым условием развития нашего общества. Поэтому Программа Коммунистической партии Советского Союза рассматривает улучшение работы государственного аппарата, усиление народного контроля над его деятельностью, привлечение всех граждан к участию в управлении государством, в руководстве хозяйственным и культурным строительством как главное направление развития социалистической государственности в период строительства коммунизма.
Однако проблемы организации управления, повышения его эффективности до сих пор еще не заняли должного места в науке советского административного права[44]. Об этом свидетельствует тот факт, что среди значительного количества работ наших административистов за послевоенный период было очень мало трудов, посвященных вопросам практической организации управления, его функциям, а также формам и видам, т. е. по сути дела самому механизму, структуре управленческой деятельности. Пожалуй, единственным специальным исследованием в этой области была докторская диссертация И. И. Евтихиева, защищенная в 1948 г. Отсутствует единый подход к классификации элементов управления, их определению. В применяемые термины подчас вкладывается неодинаковый смысл, различное содержание, что, естественно, не способствует решению проблемы в целом. Поэтому обратимся к краткому анализу высказанных в литературе взглядов.
По мнению С. С. Студеникина, деятельность органов государственного управления складывается из нескольких элементов, имеющих самостоятельное значение: материально-технические операции, имущественная деятельность на основе гражданско-правовых норм и исполнительно-распорядительная деятельность, которая осуществляется в формах планирования, учета, контроля, надзора, расстановки кадров, правильного построения аппарата, установления тех или иных обязанностей, запрещения или разрешения тех или иных действий, организации производственных процессов и т. п[45].
