Возникшие войны с Турциею отвлекли на долгое время его внимание от управления Малороссиею; хотя по временам он указывал Малороссийской коллегии на худое состояние дорог в Малороссии и на неисправности мостов, предписывая принять меры к приведению их в должное состояние и составить им описание с чертежами; заботился о приведении мер и весов к одинаковому размеру, о прекращении нищенства и прошения милостыни; предписывал осторожное обращение с огнем в лесах и поселениях для отвращения пожаров и т. д.
Важным стало введение в Малороссии Учреждения о губерниях 1775 года. Екатерина II предназначала разделить империю на губернии меньшего объема, чем прежде существовавшие, именно заключавшие в себе от 300 до 400 тысяч обывателей, и самые губернии разделить на уезды, содержащие от 20 до 30 тысяч жителей, и всю совокупность административных и судебных дел распределить между специальными управлениями, действующими более или менее самостоятельно на точном основании законов, причем заведование судебными делами отделено было отчасти от административных учреждений. Ближайшее и непосредственное управление или заведование каждою губерниею было возложено на губернаторов, или правителей наместничества, на которых лежала и ответственность за управление губерниею. Высший же надзор и общее наблюдение на местах за администрациею вообще и действиями сословий (которым был предоставлен также и выбор лиц на некоторые должности) лежали на наместниках государевых, или генерал-губернаторах, которые назначались один на две губернии и даже на три. Наместнику этому подчинялись и войска, находящиеся в вверенных ему губерниях. Пределы его власти не были точно определены; контроля по закону над ним не было; он находился под непосредственным наблюдением императрицы и Сената. Положение о губерниях 1775 года вводилось в империи постепенно, и граф Румянцев получил в 1776 году высочайшее повеление озаботиться о введении означенного положения в Малороссии. Ему предстояло составить предположение о разделении Малороссии на три губернии, или наместничества, примерное расписание каждого наместничества, разделение его на уезды, осмотреть их удобность, сообразить, какие города назначить губернскими и уездными, и т. д., и все это с планами представить на высочайшее утверждение вместе со списками лиц, предназначаемых к отправлению новых должностей. Граф по этим вопросам вел переписку с преданным ему А. А. Безбородко (которого он и рекомендовал императрице), а также опирался на Милорадовича, возглавившего Курское (Новгород-Северское в 1781 г.) наместничество. Кроме него было открыто в 1780 г. Слободско-Украинское (или Харьковское) наместничество, за что Румянцев награжден 15 000 рублей. Учреждение о губерниях 1775 г., введенное Екатериной II, стало основополагающим, но оно видоизменялось. Так, по законодательству до Александра II три предположенные в Малороссии; впоследствии, однако, назначено было только две: Киевская и Малороссийская, т. е. Черниговская и Полтавская. Возглавить их был назначен фельдмаршал Румянцев.
Кроме того, граф предполагал дом в Глухове, ранее сооруженный для высших присутственных мест всей Малороссии, использовать как помещение высшего учебного заведения, которому предполагал дать название Екатерининская коллегия. Но императрица приказала передать здание в Приказ общественного призрения Новгород-Северской губернии. Границы губерний и уездов, образованных в Малороссии, при введении Положения о губерниях 1775 года не совпадали с границами полков и сотен, на которые до этого делилась Малороссия. Это побудило Румянцева войти с представлением о коренном преобразовании казачьих полков, бывших в Малороссии. По его предположению, из бывших девяти полков выборных (реестровых) казаков, предназначенных для военного дела, но не одинаковых по численному составу, он сформировал десять карабинерных из 6 эскадронов по 138 человек, то есть по 828 в полку, которые квартировались в селах по месту жительства казаков, входивших в состав прежних полков. Офицеры назначались из представителей малороссийской старшины с утверждения высшего начальства. Эти карабинерные полки являлись переходною ступенью к полному слиянию бывших казачьих полков с общею массою российских войск в позднейшее время, в 1789 и 1791 годах; им присваивалась тогда же амуниция и мундиры по образцам кирасирских полков. Позднее, при графе Румянцеве в 1786 г., был сформирован еще особый гренадерский полк в составе 3974 человек – путем набора из среды монастырских крестьян в Малороссии, которых насчитывалось в то время в этих трех губерниях до 97 397 душ мужеского пола.
Вступая на престол, Екатерина II под впечатлением французских просветителей видела одну возможность достигнуть «всенародного блага» – создать основанное на твердых законах государство с законопослушными же гражданами. А поскольку в истории России имелся вполне очевидный пробел в области кодификации, то и возникла эта замечательная идея созвать Комиссию для Уложения. Действительно, Россия жила как бы по Уложению Алексея Михайловича 1649 г., которое устарело и не отвечало требованиям времени. На это обратил внимание еще Пётр I, приступивший в 1700 г. к подготовке нового полного кодекса в связи с тем, что возникали новые узаконения, изменявшие по западноевропейскому образцу в существе прежние нормы права. Указом 18 февраля 1700 г. велено было согласовать Уложение с новоуказными статьями и боярскими приговорами; выработка проекта кодекса была поручена комиссии из членов Боярской думы и простых стольников (всего 71 человек), которая названа Палатой о Уложении; заседания палаты продолжались до 1703 г., и ею была составлена полная «Новоуложенная книга», которая, однако, не была обнародована и утверждена. В 1714 г. законодатель, отменив все новоуказные статьи и указы, противоречащие Уложению, повелел из остальных и Уложения составить новый проект кодекса; канцелярия земских дел и поместный приказ, которым была поручена эта работа, приготовили в 1718 г. часть «Сводного уложения», также не получившего утверждения. В 1719 г. Пётр принял другую систему кодификации – заимствование целиком чужих кодексов: Сенату велено слушать шведское уложение, а из своего выбрать только некоторые постановления, которые лучше шведских; для поместного права приказано заимствовать законы эстляндские и лифляндские; работу велено окончить к октябрю 1720 г. с угрозами жестоких наказаний; но работа, порученная Сенатом особой комиссии из немцев и русских, продолжалась даже при Екатерине I; тогда велено было «быть у сочинения Уложения духовным, гражданским, воинским чинам и из купечества по два человека»; но при переводе чужого кодекса народные депутаты мало могли оказать помощи, и дело кончилось ничем. 14 мая 1728 г. велено заняться сводом отечественных источников права и для этого «выслать к Москве из офицеров и из дворян добрых и знающих людей из каждой губернии по 5 человек за выбором от шляхетства». Собрано 24 человека, но они оказались негодными. 16 мая 1719 г. их распустили и велели собрать лучших по 2 человека от губернии. Дело кончилось ничем. В 1730 г. учреждена «уложенная комиссия», которая закрылась в 40-х годах без результата. Тогда же (т. е. в 1728 г.) учреждены были специальные комиссии для составления особых уложений Лифляндии и Малороссии; последняя, заседавшая большей частью в Глухове, выработала к 1744 г. полный свод «Права, по которым судится малороссийский народ», который был тогда же представлен в Сенат, но не получил утверждения. Императрица Елизавета, оставив попытки свода, возвратилась к мысли составить новые законы и установила в 1754 г. «комиссию о сочинении Уложения», которая была плодотворнее: она составила к 1755 г. части судную и криминальную, но утверждение их замедлялось, и работа комиссии прекратилась до преобразования ее в 1759 г. В 1761 г. велено собрать депутатов от каждой провинции по 2 от дворян и по 1 от купцов для участия в законодательных работах; прочие сословия не были призваны, так как дворян было мало в провинциях, а купцов в некоторых провинциях вовсе не было, а потому депутаты собраны с трудом и не в полном числе: многие оказались «стары и хворы», и их заменяли новыми, но тем не менее ими были рассмотрены уже 1, 2 и 3-я части Уложения, т. е. о суде, о розыскных делах и о состояниях подданных вообще; в последней совершенно ясны следы влияния сословных депутатов дворян и купечества. Комиссия продолжала существовать и при Петре III, и Екатерине II до 1767 г., хотя депутаты были распущены еще в 1763 г. Из результатов ее деятельности ныне напечатаны: «Проекты уголовного Уложения 1754–1756 гг.», СПб., 1882 г., по двум текстам – первоначальному и комиссии 1760 г. и «Проект нового уложения, ч. 3-я» СПб., 1893. А в XIX в. наиболее полную кодификацию провела комиссия М. Н. Сперанского всего в несколько человек, но высочайшей квалификации, составив два полных Свода законов российской империи (ПСЗ-1 и ПСЗ-2).
