А дальше в манифесте писалось о том, что необходимо узаконить такие государственные установления, которые повели бы к соблюдению доброго во всем порядка, чего в настоящее время не видно в России. Желание монархини — видеть свой народ столь счастливым и довольным, сколь далеко человеческое счастье и довольствие может на земле простираться. И чтобы лучше узнать нужды и чувствительные недостатки народа, распорядилась она через полгода после опубликования этого манифеста привезти в Москву депутатов сочинять проект Нового уложения, с помощью которого законам будет придана сила.
Уложение царя Алексея Михайловича, составленное в 1649 году, с течением дней обросло таким количеством дополнений, часто противоречивших друг другу, что уже сын его Петр I приказал трудиться над новым сводом законов. Однако, занятый множеством предприятий, он забывал подталкивать медлительный Сенат. Императрица Анна Ивановна также указывала заняться приведением в порядок российских законов, но вельможи и чиновники этим поручением пренебрегли.
Елизавета Петровна, посетив Сенат в 1754 году и слушая разговоры о юридических трудностях при разборе, например, дел о беглых крестьянах, пожалела своих подданных, которые по причине коварных и ябеднических вымыслов не могут получить прямых и скорых судебных решений.
Сенатор граф Петр Иванович Шувалов, желая угодить императрице, тут же признал, что каждое присутственное место должно было разобрать указы по своей части, но к тому еще нигде не приступали.
— Ваше величество, — сказал он, — с начала вашего государствования, двенадцать лет назад, изволили приказать нам заняться законами. По несчастью нашему, не сподобились мы выполнить вашу волю. У нас нет законов, которые были бы ясны и понятны всем, а потому верноподданные и по сей день не могут пользоваться этим благополучием.
Государыня, выслушав покаянную речь Шувалова, велела Сенату преимущественно перед прочими делами сочинить ясные законы и тому положить начало немедленно.
Сенат поблагодарил за науку и определил приступить к сочинению законов. Учредили Комиссию, а всем коллегиям, канцеляриям и конторам наказали рассуждать, каждой по своей части, почему в движении дел происходит остановка, оказывается сумнительство, и обо всем том на каждую материю сочинить один указ, выключив излишки законов, а недостатки пополнив.
Через год Сенат начал было слушать некоторые статьи, подготовленные для Нового уложения, но сбился на перестройку учреждений: Штатс-контору соединить с Камер-коллегией, Раскольничью контору влить туда же, Сибирский приказ упразднить, а дела его раздать прочим присутственным местам, взамен Ревизион-коллегии быть при Сенате Счетной экспедиции и прочее в таком роде.
Начавшаяся война с Пруссией и совсем остановила пересмотр законов.
В очередное царствование опять вспомнили о юстиции, но на этот раз Екатерина II взялась за гуж сама, о чем прежде всего сообщила своим заграничным корреспондентам.
В европейских столицах заговорили о мудрости северной Семирамиды, о юридическом блаженстве, которое учиняет она для диких народов России. Екатерина довольно улыбалась: ее законодательное усердие было замечено в свете.
Депутаты новой Комиссии приглашались установить законы для России, руководствуясь Наказом, который сочинила императрица.
Впрочем, слово «сочинила» не совсем подходит к определению того, что подготовила Комиссии Екатерина. Ее Наказ представлял собою серию выписок из книг европейских политиков и ученых, причем тексты приспособлялись, по разумению составительницы, к условиям самодержавного Российского государства. Она очень свободно обращалась с мыслями авторов, подгоняла их к своему пониманию вопросов, беспощадно кромсала и урезывала. Главными пособиями Екатерины были знаменитая книга Монтескье «Дух законов» — оттуда она списала триста параграфов, половину своего Наказа — и книга Беккариа «О преступлениях и наказаниях», по которой она составила длиннейшую десятую главу «О обряде криминального суда».
В Комиссии участвовали депутаты от Сената, Синода, от коллегий и канцелярий, от каждого уезда и города и по сословиям — от каждой провинции — депутаты однодворцев, казаков, пахотных солдат, государевых черносошных и ясашных людей, некочующих народов, крещеных и некрещеных. Им назначалось жалованье, и были объявлены льготы — депутат, в какое бы прегрешение ни впал, освобождался от смертной казни, пыток и телесного наказания. А тот, кто депутата, пока Уложение сочиняется, ограбит, прибьет или убьет, получал по суду вдвое больше против того, что в подобных случаях следовало. Депутатам раздавались особые знаки — золотые медали с надписью: «Блаженство каждого и всех», и датой: «1766 года декабря 14 дня». Дворянам дозволялось, как закончат проект, поставить изображение медали в свои гербы.
Все сословия были представлены в Комиссии — все, кроме помещичьих крестьян. А ведь они составляли почти половину населения России! Самый многочисленный и бесправный слой русских людей совсем отстранили от обсуждения законов, ибо голоса его боялась императрица, не хотели слушать дворяне.
В мае — июне 1767 года Екатерина со свитой в две тысячи человек путешествовала по Волге, посетила Тверь, Ярославль, Нижний Новгород, Казань, Симбирск, откуда направилась в Москву. По пути жители вручали ей челобитные.
Более шестисот жалоб привезла императрица, и почти все они были от помещичьих крестьян. На воевод просьб не писали, на взятки не пожаловался никто — видно, понимали просители, что сделать тут ничего нельзя. Екатерина осталась очень довольна, когда секретари доложили ей результаты. «Моя администрация хороша, — решила императрица, — и взяток никто не берет, правосудие отправляется бескорыстно». Слезные же крестьянские челобитные с описанием жестокостей, чинимых помещиками, и жалобы на непосильные поборы она распорядилась возвратить тем, кто их подавал, с приказанием, чтобы впредь государыню бездельными просьбами не утруждали.
Можно было делать вид, что крестьяне довольны своими господами, но закрывать глаза на растущее возмущение народа не приходилось. Волновались рабочие на липецких заводах, крепостные Измайловского сержанта Собакина в Шуйском уезде прикончили мать помещика и смертным боем били отца. Крестьяне помещика Фролова-Багреева ушли в лес, и сысканы были из них только два человека. Крестьяне барина Олсуфьева в Кашинском уезде просили освободить их от помещиков, воевода уговаривал быть в послушании, но мужики ответили, что у таких помещиков в послушании быть не хотят, и против них отправили воинскую команду…
