Обращаясь к отдельному человеку или объединению людей, правительство штата говорит ясным языком и повелительным тоном. То же можно сказать и о федеральном правительстве, когда оно говорит с частными лицами. Но когда оно имеет дело со штатом, оно перестает приказывать и начинает вести переговоры. Оно обосновывает причины своего поведения, приводит аргументы, дает советы. В случае возникновения сомнений о пределах конституционных полномочий каждого из правительств правительство штата смело отстаивает свои права и немедленно принимает энергичные меры, чтобы их защитить. А правительство Союза тем временем рассуждает, призывает народ к здравому смыслу, напоминает ему о его интересах и его славе, оно медлит и уговаривает. Оно решается действовать лишь в самых крайних случаях. На первый взгляд может даже показаться, что именно в руках провинциальных правительств и сосредоточена власть над всем государством, а конгресс представляет только один штат.
Федеральное правительство, несмотря на старания своих создателей, является слабым, и ему больше, чем какому-либо другому органу власти, требуется добровольная поддержка граждан.
Совершенно ясно, что оно было устроено так, чтобы без затруднений воплощать в жизнь волю штатов к сохранению Союза. И оно мудро, энергично и умело выполняет эту свою основную функцию. Благодаря своей структуре оно обычно имеет дело лишь с частными лицами, и ему легко преодолеть любое сопротивление общей воле. В то же время федеральное правительство создавалось без расчета на то, что все штаты или некоторые из них могут изъявить желание выйти из Союза.
Если бы верховная власть штатов и Союза вступила в борьбу, то Союз, безусловно, потерпел бы поражение. Впрочем, весьма сомнительно, чтобы между ними могла завязаться серьезная борьба. Ведь всякий раз, когда штат оказывает упорное сопротивление федеральному правительству, оно отступает. По опыту известно, что, если какой-либо штат сильно желал и решительно требовал чего-либо, он всегда этого добивался, а также если он категорически отказывался делать что-либо, никто ему в этом не препятствовал53.
Но даже если бы союзное правительство обладало достаточной силой, конкретные условия жизни страны затруднили бы ему ее использование 54.
Соединенные Штаты занимают огромную территорию, они разделены большими расстояниями, их население разбросано в этой еще полупустынной стране. И если бы Союз захотел силой оружия принудить членов федерации к выполнению долга, то он оказался бы в таком же положении, в каком была Англия во время Войны за независимость. Кроме того, даже сильному правительству трудно пренебречь каким-либо принципом, если оно однажды положило его в основу своего государственного права Федерация была основана вследствие свободного волеизъявления штатов, которые, объединившись, отнюдь не лишились своеобразия, их население не превратилось в единый народ. Если бы сегодня один из штатов захотел выйти из Союза, было бы нелегко доказать ему, что он не имеет на это права. И федеральное правительство не могло бы считать себя вправе воспользоваться силой или властью для того, чтобы переубедить его.
Как свидетельствует история федераций, федеральное правительство легко может сломить сопротивление субъектов федерации в том случае, если один из них или несколько кровно заинтересованы в существовании Союза.
53 Ср. позицию северных штатов во время войны 1812 года. «Во время этой войны, — пишет Джефферсон в письме к генералу Лафайету 17 марта 1817 года, — четыре восточных штата были связаны с остальной частью Союза, как труп с живым человеком». (Переписка Джефферсона, опубликованная господином Консейем.)
54 Поскольку в Союзе царит мир, у его правительства нет повода для того, чтобы создать постоянную армию. А без постоянной армии правительство не располагает возможностью при случае, воспользовавшись благоприятными обстоятельствами, сломить сопротивление и быстро расправиться с суверенной властью.
269
Я полагаю, что некоторым из штатов, объединившихся в федерацию, Союз приносит больше выгоды, чем другим, они полностью обязаны своим процветанием существованию Союза. Такие штаты, естественно, служат прочной опорой центральной власти в ее стремлении держать в повиновении все остальные штаты. В этом случае центральная власть черпает силу не в себе самой, она обретает ее, действуя наперекор своей природе. Ведь объединяясь, народы рассчитывают извлекать равные выгоды из своего союза, а мы видим, что мощь федерального правительства порождается их неравенством.
Я допускаю также, что один из штатов, входящих в федерацию, может приобрести достаточный вес для того, чтобы диктовать свою волю центральным властям. Тогда, считая, что все остальные штаты находятся в его власти, он начинает защищать лишь свой собственный суверенитет, прикрываясь суверенитетом Союза. От имени федерального правительства принимаются важные решения, но на деле это правительство уже не имеет никакой власти 55.
В обоих случаях власть, действующая от имени федерации, усиливается по мере того, как эта последняя теряет свои естественные и основные черты.
Союз, существующий в настоящее время в Америке, приносит пользу всем штатам, но не является условием существования ни одного из них. Даже если несколько штатов выйдут из федерации, они не нанесут вреда другим, хотя в целом их положение ухудшится. Поскольку жизнь и благополучие штатов лишь частично зависят от существующей в настоящее время федерации, ни один штат не склонен идти на большие жертвы для ее сохранения.
В то же время нет ни одного штата, который бы из властолюбивых побуждений был заинтересован в сохранении ныне существующей федерации. Конечно, не все штаты оказывают одинаковое влияние на федеральные органы, но нет ни одного, который бы занимал в них преобладающее место и мог считать, что другие штаты стоят ниже него или зависят от него.
Нет никакого сомнения в том, что если бы какая-либо часть Союза всерьез захотела выйти из федерации, то другая часть не только не смогла бы ей в этом воспрепятствовать, но и не стала бы этого делать. Нынешний Союз будет существовать до тех пор, пока такова будет воля всех составляющих его штатов.
В связи с вышеизложенным наша задача упрощается: мы должны ответить на вопрос о том, захотят ли входящие в федерацию штаты сохранить ее, а не о том, смогут ли они из нее выйти.
Среди многих причин, благодаря которым Союз приносит пользу американцам, есть две основные, не вызывающие сомнений ни у кого.
