Чаще всего люди объединяются для создания верховной власти, и вследствие такого объединения возникает народ. В этом случае, кроме образованного ими правительства, в обществе существуют сильные личности и влиятельные группы людей, однако и те и другие располагают лишь очень незначительной частью верховной власти. Поэтому не только чисто всенародные, но и большинство смешанных дел должны находиться в ведении правительства. У местных органов власти остается лишь та часть полномочий, которая необходима для благосостояния подчиненных им территорий.
Иногда вследствие событий, предшествующих объединению, верховная власть образуется из уже существующих политических организмов. Тогда в ведении местных органов власти могут оказаться не только чисто местные дела, но все или часть смешанных. Народы, которые до вступления в федерацию имели собственную верховную власть и которые, несмотря на вступление, в значительной мере сохраняют ее, уступают центральному правительству лишь полномочия, необходимые для существования Союза.
Когда центральному правительству, кроме прерогатив, свойственных ему по природе, принадлежит также право управлять смешанными государственными делами, то сила на его стороне. Дело не только в том, что оно имеет большие права, но и в том, что оно может наложить руку и на те права, которые ему не принадлежат. Возникает опасность, что оно в конце концов отберет у местных органов власти естественные и необходимые им полномочия.
И напротив, когда управление смешанными делами находится в ведении местных властей, в обществе проявляется противоположная тенденция. В этом случае сила на
267
стороне провинций, и опасность заключается в том, что центральное правительство может в конечном счете лишиться необходимых полномочий.
Так, в государствах, образованных одним народом, в силу их природы развивается централизация, а федерации движутся к распаду.
Теперь остается лишь применить эти общие идеи к американскому Союзу.
Само собой разумеется, что чисто местные дела исторически находились в ведении штатов.
Кроме того, штаты устанавливали гражданские и политические права, регулировали отношения между людьми, осуществляли правосудие. Все это—полномочия общего характера, но не такие, которые обязательно должны входить в компетенцию центрального правительства.
Известно, что правительству Союза было предоставлено право распоряжаться от имени всего народа в тех случаях, когда народ должен выступать как единый и неделимый субъект. Оно представляет народ во взаимоотношениях с иностранцами, оно командует общими вооруженными силами в борьбе с общим врагом. Одним словом, оно занимается исключительно всенародными делами.
На первый взгляд может показаться, что на долю Союза приходится больше властных полномочий, чем на долю штатов. Однако даже поверхностное изучение этого вопроса убеждает, что в действительности Союз располагает меньшей властью, чем штаты.
Союзное правительство занимается делами широкого масштаба, но его деятельность редко бывает заметна. Правительство штата занимается более конкретными вещами, но оно действует постоянно и никогда не дает о себе забывать.
Центральное правительство печется об общих интересах страны, но ведь эти интересы не оказывают непосредственного влияния на личное благополучие граждан.
Напротив, дела штата имеют прямое отношение к благосостоянию его жителей.
Союз обеспечивает независимость и величие нации, но это вещи, которые не затрагивают непосредственно интересы частных лиц. Штат гарантирует свободу каждого гражданина, определяет его права, обеспечивает безопасность собственности, жизни, уверенность в будущем.
Федеральное правительство находится далеко от граждан, а правительство штата— близко, ему слышны все обращенные к нему голоса. В центральном правительстве идет борьба страстей нескольких выдающихся личностей, которые стремятся руководить его деятельностью. Правительство штата привлекает интерес людей, обладающих менее яркими дарованиями. Они связывают свои надежды на достижение влиятельного положения только со своим штатом. Но именно они, находясь в непосредственной близости с народом, имеют над ним наибольшую власть.
Таким образом, правительство штата внушает американцам больше надежд и опасений, чем центральное правительство. Вследствие естественного влечения человеческой души они значительно сильнее привязаны к штату, чем к Союзу.
В этом отношении привычки и чувства находятся в согласии с интересами.
Когда единая нация распадается на несколько суверенных народов, которые затем образуют федерацию, то вследствие давления воспоминаний, обычаев и традиций центральное правительство долго может располагать полномочиями, не предусмотренными законом. Если же народы, составляющие федерацию, создают единую верховную власть, те же причины действуют в обратном направлении. Если бы Франция превратилась в федеративную республику наподобие Соединенных Штатов, ее правительство, без сомнения, действовало бы на первых порах более энергично, чем правительство Союза. А если бы этот последний стал монархией, подобной французской, его правительство в течение какого-то времени сохраняло бы свою слабость. К тому времени, когда в Америке была создана государственность, штаты существовали уже давно. Внутри них между общинами и отдельными людьми возникли определенные отношения. У их жителей выработались общие взгляды на некоторые вопросы, они привыкли абсолютно самостоятельно заниматься некоторыми особо важными делами.
Союз представляет собой огромное образование, из-за своих размеров он не может быть предметом патриотизма. Штат имеет определенную форму и четкие границы, с ним связаны хорошо знакомые и дорогие его жителям вещи: привычный пейзаж, собственность, семья, образы прошлого, сегодняшняя работа, мечты о будущем. Поскольку пат-
268
риотизм чаще всего является проекцией индивидуального эгоизма на внешний мир, он замыкается в рамках штата, не переходя на Союз.
Таким образом, и интересы, и привычки, и чувства способствуют сосредоточению истинной политической жизни не в Союзе, а в штате.
О различии силы обоих правительств можно судить по тому, как каждое из них действует в пределах своих полномочий.
Обращаясь к отдельному человеку или объединению людей, правительство штата говорит ясным языком и повелительным тоном. То же можно сказать и о федеральном правительстве, когда оно говорит с частными лицами. Но когда оно имеет дело со штатом, оно перестает приказывать и начинает вести переговоры. Оно обосновывает причины своего поведения, приводит аргументы, дает советы. В случае возникновения сомнений о пределах конституционных полномочий каждого из правительств правительство штата смело отстаивает свои права и немедленно принимает энергичные меры, чтобы их защитить. А правительство Союза тем временем рассуждает, призывает народ к здравому смыслу, напоминает ему о его интересах и его славе, оно медлит и уговаривает. Оно решается действовать лишь в самых крайних случаях. На первый взгляд может даже показаться, что именно в руках провинциальных правительств и сосредоточена власть над всем государством, а конгресс представляет только один штат.
