Тремя основными мерами такой институционализации являлись создание Органов Всеобщей Власти (ОВВ), новой системы управления (Система де Дирексьон и Планификасьон де ля Экономика) и реорганизация верхних должностных мест в правительстве. Созданные ОВВ многие из бюрократических функций, прежде выполняемых региональными административными группами, передали местным выборным собраниям на муниципальном и провинциальном уровнях. Новая структура позволяла определенные меры демократического контроля над местными делами. Она также предоставляла руководителям более надежную систему совещаний и публичной оценки, чем неофициальные процедуры, принятые в шестидесятых годах. На высшем уровне, однако, коммунистической партии принадлежал значительный контроль над выставлением кандидатов провинциальные собрания и верховный состав ОВВ, Национальную Ассамблею. Сохраняя элитные традиции Революции, высший эшелон ОВВ имел целью не представление общественного мнения, а выбор самых активных и надежных кадров.
Реорганизация правительства также была реакцией на неудачи в политике в шестидесятых годах. До 1979 года самые важные правительственные функции концентрировались в руках небольшого министерства, состоящего из Кастро и группы лидеров Революции. Ниже их находилась также высокоцентрализованная администрация правительства; планирование и исполнение политики происходило, главным образом, в Гаване, и решения спускались вниз через иерархию администрации на различных уровнях. В течение шестидесятых годов Кастро действовал как специальный уполномоченный по улаживанию конфликтов и воодушевитель Революции. Неугомонно скитаясь по Кубе, он рассортировал местные проблемы и приступил к множеству проектов, которые иногда обходили, а иногда сталкивались с планами, составленными центральной коллегией по планированию «Юсплан» и министерствами. Французский агроном Репе Дюмон, сопровождавший Кастро в нескольких путешествиях по острову, позже заметил: «Личные идеи Кастро образуют другую официальную программу, по крайней мере, такую же крайне необходимую, как и первая (программа коллегии по планированию и министерств). Следовательно, предпринимались попытки сделать все, а случалось так, что сделана была лишь малая часть этого». Огромный престиж Кастро в соединении с его самоуверенностью делали трудным отвергнуть или отменить его частные инициативы. Кастро, продолжал Дюмон, «следует собственным идеям, уверенный, что они лучшие. Таким образом, он присваивает неконтролируемую личную власть, и это порождает подобие придворного обращения тех, кто находится вокруг него. Когда он бросает свой берет и приходит в ярость, все дрожат и боятся возмездия»[143].
Хотя многие проекты Кастро были успешными, существовали и другие, имеющие отрицательные последствия, привлекшие драгоценные ресурсы к неудачным экспериментам. Его самой дорогой инициативой была, как видно, сахарная кампания в 1969–1970 годах. Заплаченная за нее цена — это не только развал экономики, но и крушение уверенности многих кубинцев в направлении Революции. Кризис 1970 года привел к перестройке правительства для обеспечения более рациональной организации экономики. В 1972 году министерство было расширено для включения исполнительного комитета, состоящего из нового слоя уполномоченных министров, имеющих круг ответственности, до тех пор лежавшей на Кастро и горстке сто министров. Рядом с уполномоченными министрами стояли руководители центральных организаций, таких как «Юсплан» и Национальный Банк. Новому расширенному министерству прямо подчинялся ряд государственных организаций не министерского уровня, а под ними были провинциальные и региональные советы, которым поручались координация и исполнение решений правительства[144]. Административные структуры Кубы в дальнейшем были реорганизованы в 1976 году, чтобы поставить их в одни ряд с такими же в советском блоке. Что касается Кастро, то хотя в 1976 году он являлся главой государства, лидером партии, Президентом Министерства и Главнокомандующим вооруженных сил, он постепенно, с продвижением десятилетия вперед, терял прямую министерскую ответственность.
Таким образом, административные реформы предоставили большую степень делегирования и специализации в высших рядах правительства. Экономика была посредством этого защищена от иногда разрушительных вмешательств Кастро. Но они также помогли защитить самого Президента от последствий политических неудач. Официально объявленное передвижение от индивидуального к коллективному руководству помогло придать режиму большую стабильность в годы, следующие за травмами от безуспешной сахарной кампании. Смена главного направления была отмечена в речи Кастро от 26 июля 1976 года. Преуменьшая собственную роль в шестидесятых годах, он объявил, со ссылкой на основание Коммунистической партии в 1965 году: «Мы начинаем продвижение по новому пути, без вождей кланов, без «личностей», без фракций, в стране, где исторически личные конфликты являлись причиной великих политических поражений… В переменчивое время «26 июля» и в ранние годы Революции личности играли решающую роль, роль, которую теперь выполняет Партия. Люди умирают, а Партия бессмертна»[145].
Реорганизация правительства, возможно, поставила Кастро в некоторое отдаление от многих центров административного принятия решении, но его положение главы Революции, подтвержденное теперь конституцией, было несомненно. Существуют лишь небольшие основания предполагать, что провал сахарной кампании серьезно подорвал его авторитет, как доказывают некоторые комментаторы[146]. Как признано, это представляло собой поражение его стратегии аскетизма и патриотической мобилизации, тогда как усилились голоса тех, кто призывал к более общепринятой политике, тех, кто был отброшен в сторону в радикальном периоде конца шестидесятых. Возвращение к видному положению выдающихся дореволюционных коммунистов, таких как Карлос Рафаэль Родригес, бывшего «министра без портфеля» и теперь председателя нового советско-кубинского комитета и уполномоченного премьер-министра в 1972 году, определяло важное перемещение баланса интересов среди руководства. В известном смысле, это была новая, более резкая версия кризиса 1963 года, когда руководство Революции вынуждено было отступить в сторону индустриализации Кубы принудительным путем. Но выясняется, что Кастро, как и в 1964 году, мог снова захватить инициативу, становясь самым красноречивым защитником новой политики. Он мог также вернуть свой престиж через инициативы во внешней политике, из которых наиболее эффектной была кампания в Анголе (рассматриваемая в главе 7). Без сомнения, в семидесятые годы Кастро до сих пор пользовался огромной любовью и уважением большинства кубинцев, как верховный лидер Революции он был незаменим. О соотношениях власти в кубинском режиме, однако, трудно судить, так как внутренние дискуссии среди руководства невозможно обсудить. В результате любой отчет об соотношениях в пределах режима полагается на возможные точки зрения. Некоторые писатели Кубы после 1970 года на этой основе объявили о расколе среди революционной элиты в мнениях о политических и экономических тенденциях[147]. Все же более разумно, предположить, что в противоположности шестидесятым годам, когда идеологические различия между сторонниками Революции появились на поверхности и были разбиты, в семидесятые годы революционное руководство оставалось относительно единой силой. Во-первых, на Кубе не существовало экономической базы для возникновения автономных элит. Проводимые в семидесятые годы меры но децентрализации не снизили прерогативы государства как центра по планированию и распределению ресурсов. Например, тогда как управляющим предприятий давалась большая власть в принятии решений, на уровне индивидуальных фирм они до сих пор находились под полным контролем государства. Во-вторых, все посты любой важности в революционных учреждениях, от военных офицеров до правительственных администраторов, подчинялись дисциплине Коммунистической партии, чья система демократического централизма обеспечивала то, что принятая однажды политика партии должна выполняться ее членами, невзирая на их позицию в дискуссии, приведшей к решению. Более того, рост функциональных разногласий в пределах режима был ограничен до определенной степени частичным совпадением ролей, играемых различными организациями. Военные, например, в Латинской Америке традиционно были относительно независимой силой, а на Кубе строго представлялись в единственной партии государства и им вверялись широко простирающиеся задания, начиная от инженерных общественных работ до снабжения необученной рабочей силой для работ на сахарном тростнике.
