расход поглощал 27,6%, в Англии — 40%
33. Примерно 35,5% шло на уплату процентов и погашение по государственным долгам, организацию, прямых и косвенных сборов. До 13% составляли расходы на содержание аппарата управления (высшие правительственные учреждения, синод, министерства и др.).
На долю Министерства народного просвещения приходилось всего 2,6% бюджета (в Англии почти 10% всего бюджета, во Франции — 6,4%, в Пруссии — около 6%, в Австрии — 2,8%, в Италии — 2,5%)34.
Кассовое единство
Устанавливалась единая государственная касса: все государственные доходы сосредоточивались в кассах Государственного казначейства Министерства финансов. Из них, согласно бюджетным сметам и кассовым расписаниям, производились необходимые расходы. Такое единство касс было введено в 1864—1868 гг.
Это преобразование освободило Министерство финансов от непроизводительной, преждевременной передачи значительных сумм в распоряжение министерств и управлений, а с другой — доставило Государственному казначейству возможность свободного и притом вполне хозяйственного передвижения государственных фондов в места действительной в них надобности и, что всего существеннее, операция эта стала совершаться с несравненно меньшей наличностью государственных денежных средств35.
По всей империи вводилась единая система бюджетного учета и отчетности.
Реализация положений, разработанных Татариновым, встретила сопротивление со стороны ряда ведомств и министерств, не желавших отказаться от собственных внебюджетных капиталов и боровшихся с установлением более действенного контроля за расходованием государственных средств. Главными противниками всяких изменений оказались министр государственных имуществ, генерал от инфантерии М. Н. Муравьев, министр путей сообщения генерал-адъютант К. В. Чевкин и обер-прокурор синода граф Д. А. Толстой36. Однако и эти наиболее закоренелые реакционеры не могли приостановить введения экономически необходимой реформы.
Существовавшие до тех пор особые ведомственные кассы были упразднены. Наряду с этим создали новую разветвленную сеть местных касс Государственного казначейства. На 1 января 1879 г. таких касс было уже 674; число служащих составляло в них 2943 человека37.
Опасаясь крутой ломки существовавшей финансовой системы и проводя все реформы медленно, спуская на тормозах, правительство Александра II растянуло намеченное преобразование кассового дела на ряд лет. По указанию царя с 1 января 1864 г. было разрешено лишь в порядке опыта осуществить единство кассы в Петербурге38. В 1865 г. новые кассовые правила ввели в 12 губерниях. Создание широко разветвленной системы касс Государственного казначейства и повсеместная реформа кассового дела во всей империи были завершены лишь в 1868 г.39.
Реформа кассового дела облегчила Министерству финансов маневрирование денежной наличностью.
Гласность бюджета
Помимо бюджетного и кассового единства, финансовая реформа 1862 г. провозгласила принцип гласности бюджета. Раньше количество государственных доходов и расходов сохранялось в строгой тайне. Всем лицам, составлявшим росписи, строго-настрого запрещалось разглашать какие бы то ни было сведения о них. Правительство вынуждено было пойти на публикацию бюджета, чтобы повысить кредитоспособность России на международном денежном рынке. Заграничные банки, к которым все чаще вынужден был обращаться Петербург, хотели быть осведомлены о его финансовых делах.
В специальном представлении Комитету финансов в феврале 1861 г. министр финансов Княжевич так обосновал необходимость установления гласности бюджета: «В сих обстоятельствах, к поддержанию нашего государственного кредита на иностранных биржах не представляется иного надежного способа, как принятие по примеру других европейских государств, за постоянное в финансовой системе правило, чтобы годовая роспись государственных доходов и расходов была обнародоваема ежегодно к общему сведению. Эта мера показала бы иностранным капиталистам, что расходы не превышают ресурсов государства, что доходы вполне обеспечивают точное исполнение всех обязательств, принятых на себя казной, и что правительство неуклонно и добросовестно стремится к улучшению государственных финансов»40.
Комитет финансов поддержал доводы министра о необходимости публикации бюджетных расписаний и в декабре 1861 г. принял об этом специальное решение, которое затем было утверждено царем.
С 1862 г. бюджет стал гласным и государственная роспись стала публиковаться в русских и иностранных журналах. Впервые в России бюджетная роспись 1862 г. была опубликована в журнале «Северная почта»41. В дальнейшем такая публикация практиковалась и в других русских газетах и журналах.
Реорганизация государственного контроля
Можно смело утверждать, что как сметная, так и кассовая реформы остались бы мертвой буквой, если бы не была проведена реорганизация государственного контроля. По новому положению, разработанному В. А. Татариновым, госконтроль преобразовывался в единый ревизионный орган, имеющий право документальной проверки всех государственных (как центральных, так и местных) учреждений, в том числе и снабжающих армию.
Во главе госконтроля, как указывалось выше, был поставлен автор проекта финансовых реформ Татаринов.
С 1 января 1865 г. были открыты новые местные (для каждого города) учреждения государственного контроля, так называемые контрольные палаты, через которые стали проходить все счета и оправдательные документы к ним, представляемые различными местными организациями42. Палаты подчинялись непосредственно государственному контролеру. Устанавливался контроль и за получением некоторых видов государственных доходов (питейного, сахарного, от почтового ведомства и др.). Новое положение возлагало также на государственный контроль предварительное рассмотрение годовых смет различных ведомств при составлении бюджетной росписи и годового отчета об исполнении государственного бюджета.
Важно подчеркнуть, что реформа 1862 г. в области государственного контроля была определенным шагом вперед. В некоторой степени она сдерживала тот произвол в расходовании государственных средств, который процветал во времена николаевской России.
Однако и здесь не обошлось без борьбы. Консервативные министры Александра II выступили за резкое ограничение первоначального проекта Татаринова о контрольной реформе. Особые возражения вызвал принцип предварительного контроля. Уже при обсуждении данного вопроса в комиссии под
