В середине декабря 2010 года Минфин обнародовал проект указа президента, предусматривающий создание мегарегулятора на базе Росстрахнадзора путем присоединения к нему подчиненной правительству ФСФР. Однако аппаратные кульбиты привели к тому, что упраздненным оказался Росстрахнадзор. 4 марта 2011 года указом президента он был присоединен к ФСФР с передачей всех его функций по контролю и надзору в сфере страхового дела. Но победа ФСФР оказалась пирровой, поскольку наряду с этим ведомство было исключено из правотворческого процесса. Становилось очевидным, что реформирование ФСФР — вопрос времени.
На стыке интересов
Последним и самым, как оказалось, важным шагом на пути к ИФР стали два совещания в правительстве в августе прошлого года, на которых руководство ФСФР поставило вопрос о наделении ведомства полномочиями по разработке нормативных актов, увеличении штатной численности на 400 сотрудников и предоставлении дополнительного финансирования. Финал обсуждения этих вопросов оказался неожиданным: Минфин получил протокольное поручение «проработать возможность создания мегарегулятора».
Уже к 12 сентября 2012 года (рекордные для российской бюрократии сроки!) Минфин подготовил соответствующий доклад, после обсуждения которого в правительстве было принято решение вынести этот вопрос на ноябрьское заседание Открытого правительства. Широкому кругу экспертов было предложено рассмотреть несколько вариантов реформирования организационного построения надзора и регулирования на рынке финансовых услуг. В качестве базовых были выбраны три варианта.
Вариант 1 предполагал концентрацию в ФСФР всех регулятивных и надзорных полномочий (кроме кредитных организаций). Выбор этого варианта означал бы сохранение ограниченной кросс-секторальной модели. Он не получил поддержки, поскольку предполагал существенное увеличение расходов на кадровое, материально-техническое и информационно-технологическое обеспечение ФСФР.
Вариант 2 заключался в преобразовании ФСФР в Агентство по финансовым рынкам при Банке России с концентрацией в нем всех регулятивных и надзорных полномочий в финансовом секторе. В одном подварианте — кроме кредитных организаций. В другом — включая кредитные организации.
Вариант 3 исходил из целесообразности в российских условиях концентрации всех регулятивных и надзорных полномочий в Банке России с преобразованием ФСФР во внутреннюю структуру ЦБ.
Первый вариант однозначно устраивал ФСФР. Категорически против выступало правительство, которое было явно не готово существенно увеличивать финансирование службы. Банк России, вероятнее всего, занимал здесь нейтральную позицию. Вариант 2 в большей степени поддерживался правительством (за исключением, возможно, Минфина) и в меньшей степени ФСФР. Решительно против выступал Банк России, для которого преобразование ФСФР в его дочернюю структуру означало усиление ответственности при размытом контроле и сохранении ведомственной разобщенности. Вариант 3 вполне устраивал правительство, но в еще меньшей степени, чем два предыдущих варианта, — ФСФР. ЦБ вариант 3 казался меньшим из зол.
Финансовая вертикаль
Создание суперведомства в финансовом секторе на базе Банка России органично вписывалось в модель политической системы страны, которая стала складываться после президентских выборов в марте 2012 года. Отличительные признаки этой модели заключаются в дальнейшем укреплении и расширении полномочий президентской власти. Учитывая особый статус ЦБ, порядок назначения его председателя и членов совета директоров, закрепление за ним полномочий по надзору и регулированию всего финансового сектора означало стремление к концентрации также и финансовой власти. Об этом нигде не говорилось публично, но «большевистские» темпы решения задачи (от ее постановки в августе 2012 года до подписания соответствующего указа президента в июле 2013-го прошло меньше года), удивительная для России слаженность работы исполнительной и законодательной ветвей власти дают основание полагать, что этот процесс был политически мотивирован. Наряду с высшими политическими интересами присутствовали интересы и другого порядка: найти решение для задачи создания в Москве международного финансового центра, сложить с себя проблемы кадрового обеспечения и финансирования ФСФР. Но той силой, которая сложила все интересы в один вектор, была все-таки необходимость концентрации финансовой власти в возможно короткие сроки. Именно эта сила не допускала возможности рассмотрения варианта формирования ИФР в другой конфигурации и в более соответствующие взвешенному анализу сроки.
Сказанное, разумеется, не означает, что ЦБ не был заинтересован в формировании на своей основе кросс-секторальной модели регулирования, без перехода к которой мониторинг и профилактика системных рисков будет постоянно пробуксовывать.
В пользу закрепления за Банком России функций ИФР свидетельствует и общемировой тренд повышения роли центральных банков в надзорном процессе. Весь вопрос в том, какими путями двигаться к этой цели и какие устанавливать для ее достижения сроки. Представляется, что для Банка России гораздо более комфортным был бы растянутый на пять-семь лет пошаговый переход к формированию национальной модели ИФР. В самом общем виде алгоритм такого перехода мог бы выглядеть следующим образом.
На первом этапе ФСФР передала бы Банку России полномочия в части надзора и регулирования деятельности страховых и крупных инвестиционных компаний, а также других системообразующих участников рынка финансовых услуг. Параллельно решались бы вопросы развития механизмов координации принимаемых решений и обмена информацией, внесения изменений в законодательную базу не в пожарном порядке, а на системной основе. Ориентировочно этот этап мог бы занять три года, в течение которых ФСФР сохранилась бы в качестве юридического лица, а затраты на ее содержание если и увеличились бы, то, в силу снижения управленческой нагрузки, незначительно.
На втором и последующих этапах можно было бы ставить вопрос либо о присоединении ФСФР к ЦБ, либо о формировании, что было бы более целесообразным, некоей разновидности модели «Твин пикс»*, адаптированной к российским условиям.
Но вариант «мягкой» реорганизации ФСФР был упущен. Примечательно, что на обсуждениях в правительстве, Совете Федерации, Госдуме и в экспертном сообществе этот подход даже не был представлен в качестве возможного варианта. Напротив, политические установки нацеливали бюрократическую машину на высокие обороты. Финальным аккордом ведомственных согласований стало расширенное заседание правительства в январе 2013 года, на котором было принято решение о создании ИФР на базе Банка России и определены чрезвычайно жесткие сроки его выполнения, в том числе в части внесения изменений в законодательную базу.
Уже в марте Минфин разработал и вывесил на своем сайте для обсуждения проект закона о едином финансовом регуляторе, который включал в себя внесение поправок и дополнений в 47 федеральных законов и кодексов. Госдума в необычайно сжатые сроки (5 июля 2013-го) окончательно приняла закон, а 10 июля его одобрил и Совет Федерации. С 1 сентября 2013 года ФСФР перестает быть юридическим лицом, а к началу 2015-го должна быть завершена передача ее функций уже созданному ИФР в лице Банка России.
Новые вызовы
Итак, менее чем через месяц Россия войдет в число государств, в которых ИФР действует на базе и внутри Центрального банка. Схожие модели сформированы в настоящее время в Сингапуре, Саудовской Аравии, Казахстане, Ирландии, Чехии и ряде других стран.
Формирование ИФР предполагает проведение колоссального объема работы по изменению организационной структуры, штатного расписания, материально-техническому и информационному обеспечению всего надзорного блока Банка России. Теперь к большому числу действующих кредитных организаций (956 по состоянию на 1 июля 2013 года) в сферу его ответственности добавляется множество иных финансовых посредников. В настоящее время ФСФР обладает регулятивными и надзорными полномочиями в отношении более 8 тыс. финансовых организаций без учета депозитариев, брокеров, дилеров и других профучастников рынка ценных бумаг (см. таблицу). Кроме того, ФСФР осуществляет регистрацию выпусков ценных бумаг и контроль за раскрытием информации почти 200 тыс. эмитентов.
Таблица:
За кем сегодня надзирает ФСФР
Но наряду с решением текущих задач по присоединению ФСФР перед Банком России появились новые вызовы и угрозы, которые по своему значению выходят за рамки переходного периода и являются факторами долговременного действия.
Первый и, пожалуй, главный вопрос: не приведет ли наделение Банка России новыми полномочиями к дальнейшему подрыву его независимости?
